作者：中國人民大學　特木欽

長江流域是我國重要的經濟帶之一，是人口和經濟高度集聚的區域，流經九個省和兩個直轄市，流域面積覆蓋我國面積的近20%，水流量約占全國的35%，是我國重要的生態保護和建設區。隨著長江流域社會經濟的快速發展，開發和保護矛盾日益突出，產生了植被破壞嚴重、水土流失加劇等一系列威脅流域生態安全的問題。2016年6月，國務院發布《長江經濟帶發展規劃綱要》明確提出：“長江經濟帶發展戰略定位為堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發”。實施生態優先大保護戰略，從流域水生態系統整體性出發，統籌流域上下游各方的經濟及生態關系，建立一種有效均衡的利益機制是關鍵。生態補償機制是通過財政轉移支付等手段解決流域上下游發展權不平等、生態經濟利益不平衡、生態資產配置不合理等問題的機制之一。在借鑒全國跨省生態補償機制實踐經驗的基礎上，加快推進建立長江經濟帶省際生態補償機制是落實長江經濟帶生態優先戰略的重要途徑。

長江經濟帶省際生態補償的現狀

目前，長江經濟帶部分省市已開展跨省生態補償探索，然而由于各地生態環境情況不同、發展階段水平不同，對省際生態補償的理解、認識和訴求也存在較大差異。長江經濟帶省際生態補償機制建設存在以下問題：

第一，生態補償機制建設思路、路徑有爭議。從當前我國省際生態補償的實踐來看，面臨的最大問題是地區之間缺乏有效的協調機制。由于長江經濟帶上下游各地區實際情況、特征的復雜性，如何在維護和保障省際生態環境安全的前提下，以水環境質量改善和保障生態基流為核心，統籌協調各相關方的經濟利益以及生態利益，構建公平合理、長效運行的省際生態補償機制是實踐中的難點。流域上下游各省市對于機制如何建、標準如何定、資金怎么來、補償模式怎么推等問題都存在爭議。

第二，突破省際生態補償機制仍存在諸多挑戰。當前長江經濟帶的生態補償機制建設主要是在各省范圍內展開。跨省界流域橫向補償，上下游省份之間經濟差異大，生態環境需求目標不同，對補償標準設計的認識不同。

第三，生態補償標準體系仍不完善。補償機制建設在補償范圍、補償對象、補償標準等方面還存在一些技術障礙。補償標準的確定是補償效益機制中的一大難點，在建立補償資金體系之前，要明確生態補償建設和環境保護舉措與提供的生態效應之間的因果關系。當前長江經濟帶部分地區實施的生態補償標準總體偏低。

第四，補償機制模式和資源機制較為單一。目前長江經濟帶各省實施的生態補償主要還是由政府主導，補償方式主要依靠財政轉移支付、生態功能建設專項資金及相關的稅費政策，而企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失，除資金補助外，產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式缺乏應有的重視。

第五，生態補償機制實施保障不健全。長江經濟帶省際水環境資源產權制度尚未構建，產權關系不夠明晰，生態環境權益交易流轉體系不建立，難以充分發揮市場力量，調動流域上下游相關方的積極性。長江經濟帶建立生態補償機制實施的法律支撐還不足，現有的也分散在有關法規政策文件的一些生態補償的規定中，并沒有對各利益相關者的權利、義務、責任界定及補償內容、方式和標準等要素予以明確規定。完善長江經濟帶省際生態補償機制還亟待有效的監管體系，監管能力不匹配，生態補償機制實施的基礎不牢。

完善長江經濟帶省際生態補償機制的思路

一是積極爭取國家試點，構建跨省域生態補償的溝通與合作機制。在現行運行機制下，地方政府之間的跨區域合作必然會遭遇行政區劃壁壘與市場跨界配置資源的矛盾。在涉及省際生態補償中，僅僅依靠上游和下游的同級地方政府進行談判和磋商，很難達成一致意見。基于此，中央政府的介入和干預就顯得非常重要。

建議長江流域應抓住長江經濟帶建設上升為國家戰略的有利機遇，爭取將長江流域跨省生態補償納入國家試點范圍。可先期由中央有關部委會同沿線11省市地方政府共同組成“長江經濟帶生態補償委員會”。以委員會為載體，建立省際常態化溝通與合作平臺，定期組織部省際協調與聯席會議，就長江經濟帶跨省域生態補償問題展開磋商與談判。

二是探索多元化融資渠道，構建跨省域生態補償長效投入機制。當前我國主要存在兩個生態補償資金來源渠道，分別是財政轉移支付與專項基金，前者為主要資金來源。在財政轉移支付中，占比較大的是縱向轉移支付，尤其是中央對地方的轉移支付。相比之下，同級行政區域之間的橫向轉移支付偶見于同一省域范圍內的生態補償實踐。而省域之間、跨省流域上下游之間的橫向轉移支付更是鳳毛麟角。

建立多元化、多渠道的生態補償資金長效投入機制是長江經濟帶跨省域生態補償機制得以正常運轉的前提。從國內實際出發，有必要構建“以橫向財政轉移支付為主，縱向轉移支付為輔，其他資金為補充”的生態補償資金體系。與縱向轉移支付相比，橫向轉移支付通過明確雙方的權利義務關系，有利于最大程度地調動生態補償直接利益相關方（長江沿線各地方政府）的積極性，實現權、責、利的統一。對于中央財政的縱向轉移支付，則主要用于重大項目的專項補助。此外，還應積極爭取民間資金、政策性金融機構的支持。

三是實行以“造血型”補償為主的多樣化補償方式，構建合作共贏、互惠互利的產業發展機制。當前以縱向轉移支付為主的補償方式存在著補償標準偏低、方式單一、范圍偏窄等問題。從實現長江經濟帶可持續發展的角度出發，有必要推動補償方式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉變，可行的方法包括項目合作、投資引導、技術援助、提供就業等。為此，應出臺強有力的投資引導政策和技術扶持政策，鼓勵經濟和科技發展水平相對較高的長江下游省市將節能環保技術和生態型產業向上游地區轉移擴散。

四是完善生態補償標準體系，構建科學合理的生態補償技術支持體系。建立省際生態補償機制，必須綜合考慮上游生態系統建設和保護成本以及下游因生態環境破壞所造成經濟損失，科學確定生態補償標準，并使之制度化、規范化、常態化。

此外，建立科學可行的水質監測制度也非常關鍵。為此，一是建立長江流域水質在線監測制度，加強對在線監測設備的監管和校正；二是引入第三方權威監測機構，保證跨界斷面水質監測數據的客觀公正；三是流域內各地政府要做到守水有責、防微杜漸，對于監測點水質發生量變的，應盡快啟動應急預警機制；四是建立信息公開制度，定期公布長江流域各監測點監測數據，實現監測數據透明公開。

五是加強中央對流域政府的監管，構建生態補償的激勵約束機制。當前，在我國環境保護法律體系中，還沒有生態補償相關的法律法規，應當從完善法律法規、強化監管和改進政績考核方式等方面構建有助于推動跨省域生態補償快速發展的激勵約束機制。

要盡快制定省際生態補償的相關法律法規，通過明確生態補償的種類、標準、范圍和管理體制，實現長江經濟帶跨省域生態補償的制度化和規范化；要加強中央政府對跨省域生態補償工作的監督管理，對生態補償資金的使用效果進行全程嚴格監督。

長江經濟帶省際生態補償機制建設的實施建議

推進長江經濟帶省際生態補償機制建設還需要加快在立法基礎、流域管理協調機制、生態環境監測能力支撐等方面的配套保障工作。

第一，強化長江經濟帶省際生態補償機制建設的立法保障。應盡快研究制定長江經濟帶生態環境保護法，明確界定中央、各地方、各部門的生態環境保護事權劃分，建立長江經濟帶統一監督管理新體制機制。明確實施生態保護補償的重要性，并對補償基準、補償方式、補償標準、聯防共治機制等進行具體明確。

第二，分步完善長江經濟帶省際生態補償機制建設。堅持先易后難，試點先行、重點突破。首先積極推動各省建立省內上下游生態補償機制，然后逐步擴大到跨省上下游生態補償機制，最終建立以干流跨界斷面水質為主、向中上游地區傾斜的補償資金分配標準，形成長江經濟帶省際生態補償制度。同時，以跨省際生態補償機制為核心，充分發揮不同領域生態補償機制的協同效應。

第三，在長江經濟帶聯防共治框架下推進省際生態補償機制建設。由生態環境部牽頭，有關部門、地方參加，成立長江經濟帶省際生態保護聯席會議制度，按照流域水資源統一管理要求，協商推進省際保護與治理，聯合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環評共商、環境污染應急聯防機制。通過加強引導、技術指導、強化規范、統籌協調長江經濟帶省市推進省際生態補償機制建設。

第四，建立統一共享的生態環境監測網絡。國家有關部門和地方共同制定生態環境監測方案，統一布局規劃建設生態環境監測網絡，基本實現環境質量、生態狀況全覆蓋。建立長江經濟帶水質監測預警系統，逐步實現流域水質變化趨勢分析預測和風險預警。強化長江經濟帶生態環境狀況定期監測與評估，尤其是自然保護區、重點生態功能區、生態保護紅線區等生態保護重要區域。