保護區邊界調整亟待規范

在“綠盾2018”中，巡查組在安徽發現，宣城市涇縣經濟開發區長期違規侵占保護區雙坑片區核心區土地近300公頃，保護區管理局不但不履行監管職責，甚至變更保護區范圍和功能區劃，為非法侵占行為站臺，私自調整保護區邊界，用山地換濕地，表面看似面積沒有變化，但國家一級保護動物揚子鱷真真切切只能生活在水里。

“安徽揚子鱷國家級自然保護區的邊界是上個世紀80年代劃定的，整個縣城都在保護區里面。”安徽宣城的領導在約談會的整改表態環節還在以邊界不合理為由，為侵占自然保護區核心區的行為辯護。

在巡查過程中，中國青年報·中青在線記者發現，“申請調整保護區的邊界”幾乎是每個地方政府都向巡查組提過的建議，甚至在一些地區，“保護區邊界劃定不合理”成為違法違規行為的擋箭牌。

在我國，根據區域內部生態價值，自然保護區一般分為核心區、緩沖區和實驗區三個功能區，對人類活動有嚴格限制。除實驗區可進行參觀考察、旅游等活動，核心區和緩沖區通過物理的隔離，構成了一個“無人區”，以確保原始生態不受干擾。

據了解，我國的第一個保護區鼎湖山自然保護區建立于1956年，但自然保區條例頒布于1994年。盡管60多年來，我國的保護區、保護地建設體現逐漸完善，但由于專業水平限制、政策的導向性等問題，保護區邊界劃定不盡科學合理，部分保護區甚至在核心區內還存在大量原始居民，管理方式粗曠。

“綠盾”巡查組專家向中國青年報·中青在線記者舉例說，一些省級水生動物保護區，沒有充分了解受保護動物的生活習性，將縣城區域的水庫、電站、主要道路，甚至整個村、整個鎮甚至整個縣都被劃入了保護區的情況并不少見。

當初，保護區劃分面積大，可以獲得更多的經費支持和人員編制，但隨著社會發展，保護區可以獲得的紅利逐漸淡化，區域發展的矛盾開始凸顯出來。當巡查人員問起自然保護區遇到最大的困難是什么的時候，多個保護區管理機構都把“保護區內的原始居民數量龐大”列在了困難清單的首位。

中國青年報·中青在線記者留意到，甘肅、青海、西藏三地關于“綠盾2018”自然保護區監督檢查專項行動工作開展情況的匯報中，均提到了保護區內存在數量龐大的原始居民，為保護區的依法管理造成困難。據統計，甘肅省自然保護區內常住人口達60萬人，青海省自然保護區也尚有30余萬人世居其中。

“當前最突出的問題是，嚴格保護的法律規定與民生改善、區域發展的矛盾日益積累，民生改善特別是脫貧攻堅項目因核心區、緩沖區嚴格管控受到影響。”某保護區管理局負責人曾抱怨，由于無法避讓保護區，國家和省級規劃確定的交通、水利、能源、通信等重要基礎設施建設難以落地實施。

畜牧業是青藏高原最主要的產業。有專家提出，隨著自然保護區保護力度的加強和城鎮、生態、農業“三區”劃定工作開展，畜牧業發展空間受限，影響農牧民生產和民生改善，同時由于拆遷、搬遷的養殖場尚未制定具體統一的補償標準，部分養殖戶難免遭受損失。

巡查組建議地方，自然保護區實驗區內學校、公路等涉及民生的項目，不要搞一律停止的“一刀切”。

日前，生態環境部在例行發布會上透露，我國將在2020年年底前全面完成生態保護紅線的劃定工作，初步估計全國生態保護紅線面積比例將達到或超過國土面積25%左右。

崔書紅坦言，由于歷史原因，我國部分自然保護區的設置是基于搶救性保護的目的，導致保護區劃的面積過大，有的城鎮很大部分劃在保護區內，確實存在著范圍和功能分區不科學、不合理的情況。生態紅線劃定工作吸取之前的經驗教訓，盡量做到與地方的生產生活區域不交叉、不重疊，讓生態保護紅線能夠起到真正的嚴格保護作用。

違法成本過低，生態破壞屢禁難止

2017年7月11日，由原環保部、原國土資源部、水利部、原農業部、原國家林業局、中國科學院、國家海洋局聯合發文開展“綠盾”自然保護區監督檢查專項行動。也就是幾天后，中辦、國辦對外公布《甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的通報》，多名甘肅官員因祁連山生態問題，“扎堆兒”上了被問責的名單。

通報中“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”“在立法層面為破壞生態行為放水”“不作為、亂作為，監管層層失守”“不擔當、不碰硬，整改落實不力”等嚴厲的措辭，敲響了生態環境保護的警鐘。在實地巡查中，中國青年報·中青在線記者也頻頻聽到：“祁連山生態保護不僅是環境問題，更是政治問題。”

數據顯示，2017年“綠盾”行動共調查處理涉及自然保護區的問題線索2.08萬多個，追責問責1100多人。2018年以來，共調查處理了1.4萬多個涉及自然保護區的問題線索，關停取締違法企業1800多家，強制拆除違法違規建筑設施1900多萬平方米，追責問責900人。

巡查組到出現問題的現場時，所有的違法行為都停止了，可是等巡查組走后再殺回馬槍時，卻發現生產活動仍然熱火朝天。“綠盾”行動就像是一臺“測謊儀”，讓一些地方政府和有關部門弄虛作假、敷衍整改的問題得以暴露。

為何我國的自然保護區會出現這么多問題？

“法律制度不健全、處罰偏輕、違法成本低是保護區問題高發的原因。”崔書紅指出，我國的《自然保護區條例》制定于1994年，受當時自然條件、經濟發展水平等影響，對違法違規行為的處罰偏輕，最低罰款100元，最高罰款僅1萬元，“違法成本太低，不能對違法違規行為形成有效震懾。”

接下來，生態環境部將督促地方政府和有關部門層層壓實責任，對“綠盾”專項行動發現的問題“拉條掛賬”，形成清單，查明原因，整改銷賬。要依法依紀追究有關單位和人員的責任，并責成造成生態破壞的相關責任主體開展生態修復。

“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護地體系重大改革為契機，根據不同的價值定位、保護目標和管理模式等，對包括自然保護區在內的各類自然保護地開展歸并、整合。”崔書紅說。

中國青年報·中青在線見習記者 張奪文并攝 來源：中國青年報