作者:中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng) 遲福林

編者的話:黨的十八屆三中全會(huì)指出,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著,各級(jí)政府不僅要“該放的權(quán)力放下去”,還要“該管的事情管起來”;既解決好“越位”問題,還要解決好“缺位”問題。如何做到這一點(diǎn),這需要我們以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)縱深推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革。

以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的政府改革在釋放改革紅利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力中發(fā)揮了重要作用。但從近年來食品藥品監(jiān)管等問題可以看出,監(jiān)管轉(zhuǎn)型仍比較滯后,與擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)的現(xiàn)實(shí)需求和廣大社會(huì)成員的期盼有著較大差距。監(jiān)管轉(zhuǎn)型較為滯后的深層次矛盾在于監(jiān)管體制改革滯后。加快推動(dòng)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型,成為“十三五”時(shí)期縱深推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革不可回避的重大課題。

實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格分開

近年來,我們?cè)诩訌?qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管方面采取了不少措施,但是,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管合二為一的體制尚未根本改變。無論消費(fèi)領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域還是金融領(lǐng)域,都存在著多頭監(jiān)管與監(jiān)管缺失并存的現(xiàn)象。前置性審批過多不僅抑制市場(chǎng)活力,也難以保證事后監(jiān)管的有效性。要真正建立公平公正的市場(chǎng)秩序,需要把行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格分開。其中,有幾點(diǎn)需要注意:

其一,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管屬于不同性質(zhì)的管理職能。一是行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同。行政審批是行政機(jī)關(guān)事前把關(guān)的手段,主要是為了限制不利于公共利益的行為,主要包括審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、同意、注冊(cè)、認(rèn)可、登記、檢驗(yàn)、年檢等幾十種。市場(chǎng)監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行約束限制的行為,包括規(guī)范、監(jiān)督和查處職能。二者在范圍、程度上有著本質(zhì)區(qū)別。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管是兩個(gè)不同性質(zhì)的事物,事前審批是政府行政權(quán)力,需要依法界定權(quán)力清單;有效的市場(chǎng)監(jiān)管主要是事中事后監(jiān)管。對(duì)于前置性的審批盡可能做到越少越好,對(duì)于事中、事后的監(jiān)管則需大力強(qiáng)化。二是以行政審批為基礎(chǔ)的市場(chǎng)監(jiān)管需要改變。在傳統(tǒng)體制下,市場(chǎng)監(jiān)管以前置性的行政審批為主,通過行政審批為企業(yè)層層把關(guān),這樣容易抑制市場(chǎng)活力,而事中事后監(jiān)管的體制安排則相對(duì)薄弱。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管是不同性質(zhì)的權(quán)力,都需要于法有據(jù)。隨著“十三五”負(fù)面清單管理的全面實(shí)施,無論是消費(fèi)市場(chǎng)領(lǐng)域,還是反壟斷領(lǐng)域,在大幅度削減行政審批事項(xiàng)的同時(shí),都面臨著重構(gòu)現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管體系的問題。

其二,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能分開。一方面,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離勢(shì)在必行。多年來,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管不分的體制不僅導(dǎo)致重審批、弱監(jiān)管的問題,還容易帶來尋租腐敗問題。“十三五”時(shí)期,建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序?qū)π姓徟c市場(chǎng)監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離提出多方面的改革訴求:只有二者嚴(yán)格分離才能真正落實(shí)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管各自的主體責(zé)任;只有二者的嚴(yán)格分離才能在市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革上破題;只有二者嚴(yán)格分離才能克服封閉式的監(jiān)管模式,走向公開透明的市場(chǎng)監(jiān)管。另一方面,要積極推進(jìn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能嚴(yán)格分離。目前,負(fù)面清單管理模式已經(jīng)開始在多個(gè)領(lǐng)域探索。未來2至3年,隨著金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域負(fù)面清單管理模式的推行,都需要實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離,并強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能。

其三,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分開。一是實(shí)現(xiàn)審批機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相分離。盡管這些年我國(guó)出臺(tái)了不少市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī),但執(zhí)行效果尚待提高,一個(gè)重要原因就是審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)長(zhǎng)期不分。為此,一些需要保留審批事項(xiàng)的部門,可考慮成為科學(xué)規(guī)范、高效的審批部門,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管在機(jī)構(gòu)上要嚴(yán)格分開。二是可考慮組建綜合性、權(quán)威性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于監(jiān)管職能和監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的不合理,同一事項(xiàng)的監(jiān)管往往分散在多個(gè)部門。雖然目前部分機(jī)構(gòu)已進(jìn)行調(diào)整,但在消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管、壟斷行業(yè)監(jiān)管等方面尚未到位,與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效的監(jiān)管體制還有較大的差距。為此,建議盡快從國(guó)家層面整合監(jiān)管機(jī)構(gòu),組建綜合性、權(quán)威性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。三是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性。