在各種利好政策刺激下,我國戰略性新興產業近年來實現了長足發展,在金融危機爆發之后表現出明顯高于國民經濟和工業的平均增速。但是,部分戰略性新興產業存在發展低端化、粗放化問題,一些地區大力發展所謂的戰略性新興產業并不代表高技術、高收益,以傳統的技術、工藝和組織方式承接新興產業中的加工組裝環節,是很多技術、人才等高端要素相對不足的地區發展戰略性新興產業普遍采用的方式。同時,產業政策對新興產業的促進作用開始減弱,一些曾經有效的調控手段和措施隨著發展環境的變化反而成為影響產業發展的障礙,產業政策在促進“做強”上的效果遠低于“做大”。面臨新科技革命和產業變革的機遇和挑戰,在我國進入工業化后期和中高速增長新常態的背景下,戰略性新興產業發展政策導向有待調整和優化。

項目導向產業政策存在弊端

改革開放以來,我國新興產業的培育和發展受政府的產業選擇政策影響,且以重點項目建設為導向。無論是全國還是地方都極少有自然發展起來的新興產業,政府至少在其中某個階段對產業發展給予了強有力的政策支持。雖然在不同時期,產業選擇的標準和方向有所不同,但在大多數情況下,產業選擇基準并不嚴謹和科學,通常是將市場容量大和生產率上升快作為新興產業選擇的標準,并根據產業選擇的結果進行集中和密集的政策扶持。這樣的選擇方式至少存在兩個問題:第一,選擇基準過于簡單,這雖然降低了政策制定的難度,但并沒有全面考慮不同產業在促進技術進步、帶動相關產業發展、提高環境友好程度方面的區別,即便就是考察市場容量和生產效率,也需要與國外和其他地區作比較,簡單選擇能夠在短期內迅速形成新的產業和產能,但長期可能造成資源浪費甚至導致產能過剩;第二,即便產業選擇準確,但市場前景看好且生產效率提升快的產業本身就被投資看好,并不需要政府的專門支持,產業政策應當集中于更具前瞻性和關聯性的新興產業,而不是偏好于已經處于市場成熟階段的產業。在所謂“產業選擇”的指導下,對重點產業的扶持通常通過產業項目來完成。設立項目的初衷是促進新興產業發展,政府期望通過干預手段帶動產業結構向預先設定的方向發展,形成新的支柱產業,但實際結果往往事與愿違。首先,項目導向的產業政策實際上是獎勵贏家,大多數項目(特別是重大項目)的受益者是壟斷企業、大型企業和國有企業,而最需要得到政策扶持的初創企業、中小微企業能夠從中獲得的收益和發展機遇較為有限。其次,過度重視具體項目的開展,可能在一定程度上惡化產業發展環境。在一些極端情況下,地方政府和主管部門為了保障重大項目的實施,開設專門“綠燈”,修訂已有的規章制度,其中不乏違背市場規律的做法。

由項目導向向能力導向的調整

在市場體制完備的情況下,應當由市場來主導產業選擇,產業政策應當是讓有技術和有市場潛力的產業和企業發展起來,而非獎勵已經有突出市場表現的產業和企業。雖然重大項目在帶動新興產業發展上確實起到了催化和加速的作用,但隨著發展階段和環境的改變,項目導向產業政策的弊端逐漸顯現,需要調整戰略性新興產業政策制定和實施的導向,逐步減少依靠大項目、大工程實現突破和發展,轉而營造產業發展的良好環境,通過市場機制遴選具有發展前景的產業和優秀的企業,淘汰落后的產能和企業,以發現和強化新興產業能力作為新的政策導向,達到形成戰略性新興產業的核心競爭力的目的。

戰略性新興產業發展能力一方面來源于內部的技術和管理,另一方面來自于對外部市場的適應,并且能力的形成和提高是一個動態過程。根據動態能力理論,要從政策著力點和制定實施方式兩個方面形成符合戰略性新興產業發展的政策機理。一方面,產業政策著力點應當超越單純的市場能力培育或技術能力培育,實現市場——技術能力的互動循環。從全球新興產業的培育和發展經驗看,無論是單純注重技術領先還是單純注重市場領先的政策都難以取得最佳的效果。例如,在20世紀80年代中期至90年代,日本的半導體產業政策過度強調技術的重要性,具體表現為成立一系列的聯盟組織,啟動一系列國家研發計劃(項目),這不僅是日本政府和半導體企業對自身技術能力盲目自信的表現,更是對技術領先就代表市場領先的錯誤判斷。而同期,更加注重技術與市場結合的韓國企業實現了對日本的趕超,到90年代末期,雖然技術研發能力依然落后于日本,但三星、LG等韓國企業在全球半導體市場占有率上已經將日本企業遠遠拋在腦后。與日本半導體產業對應的,我國汽車產業則是過度注重市場增長,以至于在成為全球汽車產銷第一的同時并未真正意義上掌握產業核心技術,自然也沒有形成產業核心能力。因此,能力導向的戰略性新興產業政策應當從技術和市場兩方面同時發力,使得新興產業和企業不僅能夠發現市場機遇,還具備滿足新市場需求的技術能力和技術研發成果轉化通道。另一方面,在政策的制定和實施中通過互動循環保持政策的可持續性。延續性差是我國以往產業政策存在的突出問題,這不僅受政策制定者任期行為的影響,也與政策本身與實際環境和產業、企業發展的真實需求存在偏差相關。從發達國家的經驗看,產業聯盟、機構和企業參與政策制定的愿望強烈,且存在參與并表達政策需求的通道。例如,在國內享有盛名的德國“工業4.0”最初并非由德國政府設定,而是在德國工程院、弗勞恩霍夫協會、西門子公司等德國學術團體和產業界的建議和推動下形成,聯邦政府只是在計劃文稿已經形成之后才將其提升為國家級戰略,并作為2010年頒布的《2020年高科技戰略》的重要支撐。我國戰略性新興產業政策的制定要立足于產業和企業,通過參與和互動充分了解真實的政策需求,并將其作為政策制定的出發點和政策實施的立足點。

能力導向產業政策的優點

與項目導向產業政策相比,能力導向產業政策以企業和產業對要素和市場環境的適應為基礎,以發現和強化產業和企業的核心能力為關鍵,以政府與產業、企業的互動為保障,更加符合戰略性新興產業的發展需求。第一,能力導向產業政策較少依托于一旦實施就不可逆的大項目、大工程,因此具有更好的動態適應性,能夠促進戰略性新興產業在市場機制作用下通過能力培育不斷適應環境的變化。第二,戰略性新興產業不僅擔負在轉型時期形成新經濟增長點的重任,同時也是未來產業競爭力的重要來源,而新增長點的培育應主要通過市場機制實現,能力導向的產業政策更關注于培育前瞻性的技術研發和市場開拓能力。第三,能力導向產業政策更加聚焦于生產工藝、生產組織方式具有示范性,以及通過產業上下游關系帶動性強的產業部門和產業環節,并促進核心能力從戰略新興產業向其他產業擴散,因此政策具有更強的戰略性。第四,戰略性新興產業能力的培育和成長是無止境的,能力導向的產業政策不以某一項目結束為終止,能夠持續刺激戰略新興產業核心能力的形成,具有可持續的特點。第五,不同于項目導向產業政策以參與項目為邊界,具有很強的“獎勵贏家”的特征,能力導向產業政策更注重發展環境的構建,具有更強的互動性和參與性。