包心鑒

發展全過程人民民主，是中國式現代化的本質要求，是全面建設社會主義現代化國家的應有之義。黨的二十大報告提出：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”；要“健全各種制度化協商平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展”；要“發揮人民政協作為專門協商機構作用，加強制度化、規范化、程序化等功能建設，提高深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平，完善人民政協民主監督和委員聯系界別群眾制度機制”。統籌領悟黨的二十大報告，深入總結各級政協發揮專門協商機構作用、踐行全過程人民民主的實踐經驗，我們領悟到：協商民主是發展全過程人民民主的重要制度形式；人民政協是發展全過程人民民主的重要制度平臺。這兩個方面性質功能定位，互為條件、相輔相成，在全過程人民民主實踐過程中融為一體。

推進民主協商，完善“全鏈條”人民民主的重要制度平臺

我國社會主義民主之所以是一種全過程人民民主，根本依據和內在邏輯在于這是一種“全鏈條”式的制度化民主。從國家機構運行到基層社會治理、從重大立法決策到依法治理程序、從公共權力制約到人民權利保障、從民主選舉到民主協商、從民主決策到民主管理、從民主參與到民主監督，形成了一個有機聯系、良性互動的制度鏈條。這樣一種完整的“民主制度鏈”，有效保證了人民當家作主權益，實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，因而是最廣泛、最真實、最管用的民主。

在我國全過程人民民主完整“制度鏈”中，選舉民主和協商民主，是兩種具有根本性質和全局意義的制度安排。協商民主是中國式民主的獨特體現，其鮮明特點和突出優勢在于，通過政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等多種民主協商平臺，充分尊重民意、廣泛集中民智，暢通民主渠道、增進民主共識，有效保證人民當家作主權利的充分表達和真實實現。在各類制度化協商平臺中，作為專門協商機構的人民政協，顯然具有重要功能和作用。黨的二十大報告明確要求，在中國式現代化新征程上，必須充分“發揮人民政協作為專門協商機構作用”，“推進協商民主廣泛多層制度化發展”。

我國政治發展實踐深刻表明，選舉民主和協商民主相輔相成、相得益彰。從一定意義上說，沒有選舉民主，人民沒有選舉權和決定權，當然也就無民主可言，人民當家作主也就成了一句空話。同時我們又必須清醒地看到，選舉民主不是萬能的，僅僅靠“票決”不可能完全解決權力運行和國家治理中大量的涉及人民群眾切身利益的問題。從制度生成來說，選舉民主是一個“二者擇一”的過程，要么贊成、要么反對，要么通過、要么否決，容不得中性選擇和中性結果。從一般意義上說，選舉民主是一個“你上我下”的對決過程，失利者一方盡管是少數，但因其民主訴求得不到實現而有可能引發不滿乃至對抗，極端情況下甚至會導致“民主的濫殤”和“多數人暴政”。這樣一種選舉民主制度的“短缺”，正是協商民主制度的優長。協商民主以尊重多數、照顧少數和求同存異為基本原則，不僅注重民主的結果而且注重民主的過程，既強調決策前也注重決策中各種利益的博弈和融合，因而可以最大限度地凝聚社會各界共識和人民群眾智慧，形成最大公約數，充分調動人民的積極性、激發人民的創造活力。

我國全過程人民民主，正是從制度設計出發，把選舉民主和協商民主有機地結合起來，把民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督有機地貫通起來，涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個領域，既關注國家發展大事和社會治理難事，又關注人民群眾具體需求和百姓日常瑣事，具有時間上的連續性、內容上的整體性、運行上的協同性、人民參與的廣泛性和持續性，從而使國家機構運行和社會生活各方面都能體現人民的意愿、聽到人民的聲音，有效防止西方民主選舉時漫天許諾、選舉后無人過問，選民只有在投票時才被喚醒、投票后即進入“休眠”狀態的弊端。這是中國式民主的最大優勢，也是全過程人民民主的鮮明特色。正是從這個根本意義上說，人民政協是實現全過程人民民主的“重要制度平臺”。所謂“重要制度平臺”，主要是指全過程人民民主的廣泛性，通過人民政協等協商民主制度化平臺，更廣泛更充分地表達和實現人民當家作主權利，實現“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”這一“人民民主的真諦”。

擴大民主參與，發展“全方位”人民民主的重要制度平臺

大眾政治參與是現代民主政治的本質屬性。列寧深刻指出：“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。”民主發展史表明，民主的價值能否真正實現，不僅決定于是否有完整的制度載體和制度程序，而且決定于能否有廣泛的參與渠道和參與實踐；評價一個國家是否是民主的，不僅要看民主制度是否健全和完善，而且要看民主參與是否暢通和有效。不斷擴大人民參與國家治理和社會政治生活的范圍和程度，保障人民享有真實的知情權、參與權、表達權和監督權，是我國全過程人民民主的特有功能，也是發展全過程人民民主的根本任務。

協商民主與大眾政治參與有著本質上的聯系。民主協商本身就是廣泛的政治參與，民主協商的過程就是吸引社會各界和廣大群眾廣泛參與國家和社會治理的過程。通過廣泛多層制度化的政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，尤其充分發揮政黨協商的導向、示范和推進作用，建構起社會各界和人民群眾知情眀政機制和參政議政平臺，使人民群眾有機會經常性廣泛性地參與到國家和社會治理的具體實踐中來，這是我國社會主義協商民主的獨特優勢。協商民主在給人們提供廣闊的政治參與平臺同時，也內在地要求人們提升制度性參與自覺和政治參與水平，把實現自身權益和維護國家權益有機地統一起來，從而形成一種多元主體共同參與的良性互動過程，使各種政治資源和社會資源都能有效地整合到推進國家和社會治理現代化上來，凝聚成推進中國式現代化的強大合力。

人民政協作為“最廣泛的愛國統一戰線組織”，是凝聚人心、匯聚力量的強大法寶，在擴大政治參與、凝聚民主合力方面，具有獨特的政治優勢和特有的制度平臺作用。其一，人民政協代表性強、聯系面廣、包容性大，可以通過廣泛參與和平等商量調動社會各界力量，為改革發展出實招、謀良策，添助力、增合力。其二，人民政協人才薈萃、智力密集，是一個政治參與的大智庫，可以把社會各界智力凝聚起來、創造活力激發出來。其三，人民政協委員來自社會各界，人民政協界別與社會具有直接聯系，人民政協的睿智之言、務實之策深深植根于人民，通過開展調查研究和專題協商、界別協商，可以廣泛聽到人民群眾的呼聲，充分吸取人民群眾的智慧，為黨和國家中心工作提供更多建設性、可操作性的意見和建議。其四，發揮人民政協在協調各類政治關系，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧，共同致力于實現中華民族偉大復興方面，具有特殊的地位和作用。其五，人民政協是社會主義協商民主的專門協商機構，通過廣泛多層制度化的政協協商，可以有效發揮深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識的制度化平臺作用，最大限度凝聚社會各界力量，為順利推進中國式現代化、實現中華民族偉大復興提供了強大動力。以上幾個方面，貫穿一條主線，這就是通過人民政協獨特的制度優勢和協商平臺作用，把最廣泛的愛國統一戰線轉化為發展全過程人民民主的強大制度優勢。

充分發揮人民政協擴大政治參與、推進全過程人民民主的重要制度平臺作用，一個重要路徑是把握人民民主的真諦、打造特色商量品牌。這是黨的十八大以來我們黨在加強人民政協制度化、規范化、程序化建設，充分發揮專門協商機構作用方面的重大政治創造，也是各級政協在發展協商民主、推進全過程人民民主方面的重要實踐經驗。習近平總書記精辟指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，這是人民民主的真諦。”涉及國家整體治理的事情，涉及全國各族人民利益的事情，在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及國家局部治理的事情，涉及某個地域人民群眾利益的事情，在這個局部和地域的人民群眾中廣泛商量；涉及某些具體國家事務治理的事情，涉及一部分群眾利益和特定群眾利益的事情，在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層社會治理的事情，涉及基層群眾利益的事情，在相應基層范圍群眾中廣泛商量。在各類特色商量平臺上，社會各界人士以平等的身份共同參與，各種意見、建議、愿望、訴求得以充分合理的表達，真正做到相互尊重、平等協商而不強加于人，遵循規則、有序協商而不各說各話，體諒包容、真誠協商而不偏激偏執，形成既暢所欲言、各抒己見，又有理有度、合法依章的良好政治氛圍。實踐充分證明，“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。”

促進民主治理，彰顯“全覆蓋”人民民主的重要制度平臺

馬克思、恩格斯說過：“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在于確定民主的真正意義。”民主的真正意義即民主的價值實現。一種民主是否有意義、有價值，歸根到底要看它是否對優化國家治理有用，是否對推進社會發展有用，是否對實現人民權益有用。習近平總書記深刻指出：“民主不是裝飾品,不是用來做擺設的,而是要用來解決人民需要解決的問題的。”我國全過程人民民主之所以愈益彰顯出巨大生命力和影響力，在當今世界各種民主制度和價值理念比較中愈益彰顯出鮮明特色和巨大優勢，一個根本性原因就是中國共產黨始終把堅持人民至上作為民主的核心價值理念和根本運行原則，著力把民主制度優勢轉化為國家治理效能，保障人民主權、尊重人民創造、集中人民智慧，從而使民主的真正意義得以充分實現，民主的核心價值得到充分體現。

民主和治理能否結合、如何結合，這在西方民主模式和傳統民主理念中是一直未能解決好的重大難題。民主講究程序，治理追求效率，兩者似乎難以結合，甚至價值相悖。我國發展全過程人民民主的重大理念及其深入實踐，有效實現了民主與治理的有機結合，把現代民主制度有機地嵌入國家治理機制，轉化為國家治理效能。這突出地體現為全過程人民民主的“全覆蓋”性，是貫通民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等民主發展一切領域的全要素、全覆蓋民主。其中，民主協商不僅對民主選舉具有重要的彌補功能和促進意義，而且在民主決策、民主管理、民主監督等全過程人民民主的各個層面和各個領域，都具有不可忽缺的特有功能和制度優勢。在新時代民主政治建設實踐中，作為專門協商機構，人民政協組織和推進的協商民主已經有效地嵌入民主決策、民主管理、民主監督的各個領域和全部過程，成為促進科學決策、完善國家治理、加強民主監督不可缺少的重要制度化力量。

人民政協通過民主協商促進民主決策，成為發展全過程人民民主的重要制度平臺。政策和策略是全面推進中國式現代化中具有決定性意義的因素。任何一項決策制定的偏頗或決策實施中的疏漏，都有可能影響經濟社會發展，甚至造成對人民生命財產的損害，這是歷史與現實提供的深刻教訓。中國式現代化的宏偉目標和艱巨任務，迫切要求提升各級黨組織和領導干部的科學決策和民主決策能力，不斷增強政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。科學的決策能力和正確的執行能力從哪里來？只能來自發揚民主、虛心學習，向人民群眾學習，向社會實踐學習，廣聽民意、廣集民智、廣開言路、廣謀良策。人民政協所組織的民主協商，正是在提升決策能力、促進科學決策方面具有不可或缺的重大功能。在黨委統一領導下，充分發揮各級政協聯系面廣、智力資源豐厚的特有優勢，通過特有的協商工作機制，打造各類決策商量平臺，在決策形成之前和決策實施過程之中及時開展廣泛協商，把民主協商貫穿于、滲透于決策制定和決策實施全過程，努力形成有利于減少決策失誤、彌補決策疏漏的民主共識，顯然這對促進科學決策和民主決策具有重大意義。正是從這個意義上說，民主協商的過程也就是民主決策和科學決策的過程，也就是實現全過程人民民主的過程。

人民政協通過民主協商推進民主管理，成為發展全過程人民民主的重要制度平臺。中國式現代化是以人民為主體、實現全體人民共同富裕的現代化，這一現代化的鮮明特質和重大任務要求必須依靠多元社會力量共同推進國家和社會治理，建設以人民為中心的共建共治共享的社會共同體。這正是社會主義協商民主的核心價值所在。人民政協是社會主義協商民主的專門協商機構，具有覆蓋社會各界、暢通多種渠道、廣泛凝聚共識的功能與特點。在人民政協協商平臺上，政協委員和界別群眾共同參與，各種意見、建議、愿望、訴求充分表達，堅持發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力，從而可以最大限度地調動各民主黨派、各社會團體和廣大人民群眾的積極性、主動性、創造性，完善社會政策、促進社會治理、化解社會矛盾、整合社會力量，創造良好的輿論環境和政策環境，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。這樣一種民主協商的過程，無疑是扎實推進全過程人民民主的過程。

人民政協通過民主協商加強民主監督，成為發展全過程人民民主的重要制度平臺。加強對公共權力的監督，防止權力被濫用而產生權力腐敗，既是建設社會主義現代化國家的應有之義，又是發展全過程人民民主的重要環節。人民是加強權力監督的主體力量，民主監督是權力監督體系的重要環節，人民政協是加強民主監督的重要載體。《中國人民政治協商會議章程》對人民政協民主監督的內容和途徑作出明確規定：“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關及其工作人員的工作等，通過提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”這一規定深刻表明，人民政協民主監督的實質是一種政治監督，主要內容是加強對公共權力運行情況及其實際效果的監督，根本目的是維護和保障人民當家作主權利。實踐愈益表明，著力加強民主監督，切實落實民主監督的責任與成效，是發展全過程人民民主賦予人民政協的一項神圣使命和時代重任。

（作者系中國政治學會學術委員會副主任，山東大學特聘教授，習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想山東研究基地特約研究員）