人民政協(xié)網(wǎng)北京7月8日電（記者 孫金誠(chéng)）社會(huì)救助是保障困難群眾基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，也是中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視社會(huì)救助工作，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，更多關(guān)注困難群眾，織密扎牢托底的民生保障網(wǎng)，堅(jiān)決守住民生底線。因此，我國(guó)立法織牢保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，把已有的成功做法和政策措施上升為法律制度，顯得尤為迫切和重要。

今年，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院把制定社會(huì)救助法列入年度立法工作計(jì)劃，全國(guó)政協(xié)也將其作為年度重點(diǎn)協(xié)商議題之一，積極開(kāi)展立法協(xié)商。6月28日，全國(guó)政協(xié)召開(kāi)“社會(huì)救助法的制定”雙周協(xié)商座談會(huì)，委員、專家和相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志一起深入交流討論，總結(jié)有效經(jīng)驗(yàn)、梳理問(wèn)題困難，為國(guó)家完善社會(huì)救助制度廣泛凝聚共識(shí)、匯聚發(fā)展合力。而早在3月底，全國(guó)政協(xié)副主席汪永清就已經(jīng)率全國(guó)政協(xié)調(diào)研組開(kāi)展專題調(diào)研，調(diào)研組先后赴江蘇省和河南省實(shí)地了解情況，深入了解各方面的立法訴求，為此次雙周協(xié)商座談會(huì)做好了充分準(zhǔn)備。

社會(huì)救助亟待統(tǒng)一立法

作為一項(xiàng)兜底線、救急難、保民生、促公平的基礎(chǔ)性社會(huì)保障制度，社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)，它關(guān)系民生、連著民心。

2014年，我國(guó)出臺(tái)了第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)——《社會(huì)救助暫行辦法》，確立了八個(gè)方面社會(huì)救助制度，綜合性救助體系基本建成，工作機(jī)制逐步健全，救助水平逐年提升，服務(wù)能力不斷提高。截至2020年底，全國(guó)共有近5000萬(wàn)困難群眾得到基本生活救助，包括1936萬(wàn)建檔立卡貧困人口，社會(huì)救助為脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利發(fā)揮了重要兜底保障作用。

我國(guó)社會(huì)救助雖已取得一定成效，但在全國(guó)政協(xié)委員黃樹(shù)賢看來(lái)，社會(huì)救助實(shí)踐中還存在一些突出問(wèn)題，為促進(jìn)社會(huì)救助制度更加成熟更加定型，兜住兜牢困難群眾民生底線，有必要以立法推動(dòng)社會(huì)救助制度更加成熟定型。

“制定社會(huì)救助法已經(jīng)有了比較好的工作基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。”黃樹(shù)賢表示，今年是“十四五”規(guī)劃開(kāi)局之年，是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的重要一年，應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)比較好的立法時(shí)機(jī)，抓緊研究立法面對(duì)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)救助法盡快出臺(tái)。

“目前，雖然民政、醫(yī)保、人社、教育等部門均出臺(tái)了相關(guān)救助幫扶政策，但由于部門之間缺乏信息共享，協(xié)同配合機(jī)制尚未建立，救助資源得不到有效整合，難以形成救助合力?！比珖?guó)政協(xié)委員曹小紅在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，困難群眾對(duì)社會(huì)救助的需求，已從簡(jiǎn)單的基本生活救助向物質(zhì)保障與生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)和社會(huì)融入等相結(jié)合的綜合型救助拓展。因此，“迫切需要從立法的角度，進(jìn)一步完善各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將生活保障與醫(yī)療、教育、住房等社會(huì)救助政策及其他救助資源有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成更為統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、有序的社會(huì)救助管理體系、運(yùn)行機(jī)制和救助模式?！?/p>

曹小紅建議，提高統(tǒng)籌等級(jí)，建立由各級(jí)政府負(fù)責(zé)，民政部門牽頭，教育、衛(wèi)健、應(yīng)急、醫(yī)保、財(cái)政等部門協(xié)同配合的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌利用好各類救助資源，形成政策合力；立法明確“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制中的各層級(jí)各單位的具體職責(zé)，強(qiáng)化工作協(xié)同，切實(shí)形成工作合力；建立健全數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系，完善社會(huì)救助資源庫(kù)，推進(jìn)群眾求助從“多門”走向“一門”，政府救助和社會(huì)幫扶從“多口”走向“一口”，提高救助效率和精準(zhǔn)度。

“社會(huì)救助立法可以考慮借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。”通過(guò)視頻連線參加座談會(huì)的全國(guó)政協(xié)委員魏明德從內(nèi)地當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，提出合理借鑒香港的成功經(jīng)驗(yàn)?！跋愀垡恢眻?jiān)持‘低稅制、低福利、高發(fā)展’的政策，建立起相當(dāng)完善、頗具特色的社會(huì)救助模式，其對(duì)內(nèi)地的社會(huì)救助改革具有重要借鑒意義?！?/p>

立法應(yīng)著力完善制度設(shè)計(jì)

近年來(lái)，隨著我國(guó)改革發(fā)展的不斷深入，社會(huì)關(guān)系和利益格局深刻調(diào)整，社會(huì)各界對(duì)社會(huì)救助法治化的要求越來(lái)越高，亟待在總結(jié)暫行辦法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法提升社會(huì)救助的法律地位，構(gòu)建完善的社會(huì)救助法律體系。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，不僅需要有“法”可依，更需要有“良法”可依。為了提高社會(huì)救助立法質(zhì)量，2020年9月，社會(huì)救助法（草案征求意見(jiàn)稿）全文公布，面向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。

“社會(huì)救助法是社會(huì)保障法律體系的重要組成部分，要準(zhǔn)確把握社會(huì)救助法的立法定位。”對(duì)于社會(huì)救助法的制定，本次會(huì)議的特邀專家、長(zhǎng)期從事法學(xué)研究工作的北京大學(xué)法學(xué)院教授葉靜漪指出，雖然社會(huì)救助冠以“社會(huì)”二字為前綴，但其本質(zhì)仍然是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家主導(dǎo)性救助幫扶，因此本法仍需要在制度架構(gòu)上下功夫，以實(shí)現(xiàn)救助責(zé)任的科學(xué)分配，既體現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)性，確保國(guó)家仍是開(kāi)展和實(shí)施社會(huì)救助工作的主體的同時(shí)，能夠“章法分明”地充分動(dòng)員社會(huì)力量參與其中，構(gòu)建共建共治共享的工作格局。同時(shí)，她也表示，需要在立法語(yǔ)言上進(jìn)一步增強(qiáng)“法味”，降低當(dāng)前草案中仍然較濃的“政策味”，以匹配其社會(huì)救助領(lǐng)域“最高法”的身份。

為此，葉靜漪建議，在本次立法中，應(yīng)著重體現(xiàn)堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)救助工作全面領(lǐng)導(dǎo)的原則；堅(jiān)持以人民為中心的原則；堅(jiān)持?；?、兜底線、救急難、可持續(xù)的原則；生存權(quán)與發(fā)展權(quán)保障的原則；應(yīng)助盡助與公平公正公開(kāi)的原則；保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。

社會(huì)救助是國(guó)家責(zé)任，政府是社會(huì)救助的第一責(zé)任主體，財(cái)政資金是救助資金的主要來(lái)源。全國(guó)政協(xié)委員張力表示，社會(huì)救助法（草案征求意見(jiàn)稿）規(guī)定將社會(huì)救助資金納入財(cái)政預(yù)算，但回避了各級(jí)政府分擔(dān)社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的機(jī)制問(wèn)題。他建議，立法明確中央和地方按比例分擔(dān)救助資金支出責(zé)任?！熬唧w政策可以參照義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障方式，分檔明確中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任。同時(shí)明確中央財(cái)政要重點(diǎn)支持西部、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及老工業(yè)基地、資源枯竭地區(qū)社會(huì)救助資金的不足?！?/p>

全國(guó)政協(xié)委員王海京表示，雖然政府是社會(huì)救助的第一責(zé)任主體，但社會(huì)力量也是社會(huì)救助不可或缺的重要組成部分，“社會(huì)力量參與社會(huì)救助可以充分發(fā)揮慈善事業(yè)在第三次分配中的重要作用，有效緩解政府財(cái)政支出壓力?！?/p>

不過(guò)，王海京也指出，在實(shí)踐中看到，許多有意愿也有能力參與社會(huì)救助的組織，往往找不到合適渠道或處在缺乏有序組織的狀態(tài)；政府救助與社會(huì)救助邊界不清，讓渡不夠；救助方式單一，貨幣化、實(shí)物性救助多，生活照料、心理疏導(dǎo)、智力支持等方面不足；救助信息共享機(jī)制缺失，存在重復(fù)救助現(xiàn)象。因此，他建議，增加社會(huì)力量救助與政府救助銜接的相關(guān)規(guī)定，明確政府管理部門職責(zé)，為社會(huì)力量參與社會(huì)救助提供便利條件。

“建議明確容錯(cuò)糾錯(cuò)情形，擴(kuò)大社會(huì)救助工作人員‘盡職免責(zé)’范圍?！比珖?guó)政協(xié)委員李正國(guó)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方存在組織機(jī)構(gòu)不健全、人員缺乏等問(wèn)題，如果盲目追責(zé)，會(huì)打擊了基層干部工作的積極性，“寧愿漏保、不愿錯(cuò)?！?，影響了救助政策的落實(shí)?！皩?duì)社會(huì)救助部門及工作人員的違法行為，給予處分時(shí)不能一刀切，要考慮違法行為的情節(jié)和后果。有相關(guān)工作人員因非主觀原因不按照規(guī)定發(fā)放救助金的情況，對(duì)其應(yīng)實(shí)行‘盡職免責(zé)’?！?/p>

努力做到應(yīng)救盡救能快則快

社會(huì)救助的重點(diǎn)是救助誰(shuí)，怎么救助，難點(diǎn)是如何界定救助對(duì)象，真正做到應(yīng)救盡救、科學(xué)合理。

在全國(guó)政協(xié)委員董玉海看來(lái)，目前，社會(huì)救助各項(xiàng)目的認(rèn)定條件還不盡科學(xué)，政策銜接不夠緊密，相互之間打通不夠。

“社會(huì)救助立法要著眼于建立綜合性大救助體系，將不同社會(huì)救助項(xiàng)目的認(rèn)定條件和標(biāo)準(zhǔn)打通，明確統(tǒng)一的受助門檻，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)組合的整體?！彼ㄗh，科學(xué)界定社會(huì)救助條件，建立以家庭收入核算、財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為主，家庭剛性支出核算和家庭成員能力評(píng)估為輔的社會(huì)救助條件綜合認(rèn)定體系；統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)救助政策的制度銜接，實(shí)現(xiàn)階梯式救助；精準(zhǔn)制定社會(huì)救助認(rèn)定的操作規(guī)程，保證社會(huì)救助精準(zhǔn)、高效。

“從調(diào)研情況看，建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，是簡(jiǎn)化程序、便利救助、推動(dòng)‘政策找人’的有效方式。”全國(guó)政協(xié)委員何力表示，從實(shí)踐看，特別是中西部地區(qū)，目前完全依靠大數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)展社會(huì)救助的申請(qǐng)、調(diào)查、核實(shí)、認(rèn)定等各項(xiàng)工作，條件還不成熟，對(duì)家庭生活狀態(tài)、靈活就業(yè)情況、家庭支出情況等動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，包括救助對(duì)象退出，仍需入戶核查。“調(diào)研中，基層普遍反映，力量配備、隊(duì)伍能力提升等方面的不足影響了他們的賦能承接能力。”

“對(duì)于需要救助的困難群眾最知情的是他們身邊的群眾和基層干部?！焙瘟ㄗh，強(qiáng)化基層經(jīng)辦力量，探索設(shè)置社會(huì)救助信息員，并給予他們適當(dāng)補(bǔ)貼，提高困難群眾救助的及時(shí)性和精準(zhǔn)度。

全國(guó)政協(xié)委員謝文敏則表示，為了全面提高社會(huì)救助工作效率，充分體現(xiàn)社會(huì)救助及時(shí)、便民的特點(diǎn)，緩解救助對(duì)象燃眉之急，應(yīng)當(dāng)在目前社會(huì)救助體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，制定簡(jiǎn)化社會(huì)救助辦理程序。

委員們的種種關(guān)切都得到與會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志的積極回應(yīng)，司法部表示，將對(duì)立法草案做進(jìn)一步修改，確保救助程序簡(jiǎn)化，便民處罰措施合理正當(dāng)；進(jìn)一步處理好社會(huì)救助與脫貧攻堅(jiān)、社會(huì)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、應(yīng)急救助、優(yōu)撫安置等制度之間的關(guān)系；立足地方具體實(shí)際，創(chuàng)新救助方式，提升救助效能。民政部回應(yīng)表示，下一步的立法中，將以單列專章的形式，具體細(xì)化社會(huì)力量參與社會(huì)救助的支持政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與社會(huì)救助。財(cái)政部針對(duì)科學(xué)界定救助條件、救助資金央地財(cái)政分擔(dān)機(jī)制、救助納入績(jī)效考核、用好社會(huì)力量來(lái)做好社會(huì)救助等問(wèn)題一一回應(yīng)。

與會(huì)人士的共識(shí)是，社會(huì)救助法是民生立法的重要組成部分，是對(duì)公民生存權(quán)保障的重要法律，希望有關(guān)部門能夠形成立法合力，強(qiáng)力推動(dòng)社會(huì)救助的立法進(jìn)程。大家認(rèn)為，《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)于社會(huì)救助存在的許多問(wèn)題無(wú)法解決，長(zhǎng)期以來(lái)，還存在體系不完善、制度“碎片化”等問(wèn)題。因此，我國(guó)社會(huì)救助制度亟須盡快通過(guò)立法走向成熟、定型。