● 《北京市突發公共衛生事件應急條例》出臺實施，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經驗固化在立法之中，也為今后北京的疫情防控提供法治保障

● 《條例》規定的建立突發公共衛生事件信息報告制度，明確了12345熱線等無障礙報告通道，明確對非惡意的不實報告不予追究責任，消除了報告人員的諸多顧慮，有助于鼓勵報告，盡快觸發突發公共衛生事件預警

● 回頭看北京今年的疫情防控措施，四方責任是一個成功的經驗，屬地責任、部門責任、單位責任、個人責任劃分清楚，共同承擔起疫情防控責任，四方責任入法成為《條例》的一大亮點

“本市根據國家有關規定，結合本市實際，建立突發公共衛生事件信息報告制度，完善突發公共衛生事件報告系統，建立健全網絡直報機制。”“情況緊急時可以越級報告。”

“任何單位和個人有權向人民政府及其有關部門報告突發公共衛生事件隱患。”“對報告的突發公共衛生事件隱患，經調查核實的，市、區衛生健康部門對報告人予以獎勵，對非惡意的不實報告不予追究責任。”

“黨委統一領導、政府分級負責、社會共同參與，落實屬地、部門、單位和個人四方責任，科學、依法、精準應對。”

《北京市突發公共事件應急條例》近日正式公布實施，今年新冠肺炎疫情發生以來，北京諸多防控經驗被納入條例。

接受《法治日報》記者采訪的專家認為，目前，我國取得抗擊新冠肺炎疫情斗爭重大戰略成果，同時要毫不放松抓好常態化疫情防控，在此背景下，《北京市突發公共衛生事件應急條例》出臺實施，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經驗固化在立法之中，也為今后北京的疫情防控提供法治保障。

通過立法固化有效經驗

增強精細化與可操作性

9月25日，北京市十五屆人大常委會表決通過《北京市突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《條例》），這也是北京首部突發公共衛生事件應急地方立法。

梳理《條例》出臺過程可以發現，這是一部“急法”，自提出立法計劃到出臺實施只有幾個月的時間。

新冠肺炎疫情在我國發生以后，今年1月20日，國家衛生健康委發布公告，根據傳染病防治法的相關規定，報國務院批準同意，國家衛生健康委決定將新型冠狀病毒感染的肺炎納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病的預防、控制措施。

1月24日，北京宣布啟動突發公共衛生事件Ⅰ級響應機制。

2月7日，《北京市人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 堅決打贏疫情防控阻擊戰的決定》公布實施，強調市、區人民政府及其有關部門可以根據相關法律法規和本市疫情防控需要，發布疫情防控的決定、命令，依法采取限制或者停止人群聚集活動、關閉或者限制使用場所、實施交通衛生檢疫等措施。

健全首都公共衛生應急管理體系、制定北京市突發公共衛生事件應急條例提上日程。

按照北京市委決策部署，北京市人大常委會將制定北京市突發公共衛生事件應急條例列為2020年緊急立法項目，由北京市人大、北京市政府成立立法工作領導小組，下設立法工作專班，推進立法工作。

5月29日，根據北京市立法工作安排，北京市衛生健康委員會同相關部門起草了《北京市突發公共衛生事件應急條例（草案公開征求意見稿）》及說明，公開征求意見。

公開征求意見結束后，7月28日，《北京市突發公共衛生事件應急條例（草案）》提請北京市十五屆人大常委會第二十三次會議審議。

兩個月后，北京市十五屆人大常委會第二十四次會議召開，表決通過《條例》。

首都醫科大學醫學人文學院衛生法學系教授劉蘭秋告訴《法治日報》記者，當前，我國抗擊新冠肺炎疫情取得了重大戰略性成果，但疫情防控工作仍未結束，仍然面臨諸多不確定性和復雜性。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，防范和應對突發公共衛生事件任務非常艱巨。在此背景下，制定《條例》具有重大意義。

北京大學醫學人文學院衛生法學教授王岳對《法治日報》記者說，北京市突發公共衛生事件應急立法，是在全國疫情防控常態化背景下快速推進的，也是解決北京市公共衛生應急工作短板和實踐問題的一種響應，同時對今后北京的疫情防控起到法治保障的作用。

在王岳看來，值得注意的是，北京市同時在推進傳染病防治立法，主要是為了解決社會常態下的傳染病防治，《條例》主要規范的是突發傳染病公共衛生事件的應急機制和公民配合義務，“這兩部都出臺之后，應該說北京市針對傳染病的立法趨向完善”。

劉蘭秋認為，《條例》雖是遵循“急用先立”原則新增的緊急立法項目，但立法質量相當高，將“保障人民群眾生命安全和身體健康，維護首都安全”明確規定為立法的目的，彰顯了應對突發公共衛生事件的人民至上、生命至上、健康優先等先進立法理念，將疫情防控中的強化黨委領導、壓實四方責任、實行群防群控、聯防聯控等行之有效的做法和經驗固化在立法之中，從指揮處置、應急準備、監測預警、應急處置、應急保障、法律責任等方面對突發公共衛生事件應對工作進行了全面具體的規定，切實增強了地方實施性立法所應有的精細化和可操作性。

發現隱患可無障礙報告

制度設計應對未知風險

疫情防控，首起于疫情的發現和報告。而此次新冠肺炎疫情在我國的發現和報告過程曾掀起軒然大波。

2019年12月26日，湖北省中西醫結合醫院呼吸內科主任張繼先接診了4名不明原因肺炎患者。第二天，張繼先向醫院匯報，醫院又向武漢市江漢區疾控中心報告。武漢市組織專家從流行病學調查、實驗室初步檢測等方面情況分析，認為上述病例系病毒性肺炎。

2019年12月30日，武漢市衛健委在系統內下發《關于報送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》和《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。兩份通知均被上傳到互聯網上。此后，“吹哨人”李文亮的故事引發廣泛關注，讓新冠肺炎疫情進入公眾視野，也暴露了一些地方在重大突發事件應急管理中存在的短板和問題。

對此，《條例》規定，本市根據國家有關規定，結合本市實際，建立突發公共衛生事件信息報告制度，完善突發公共衛生事件報告系統，建立健全網絡直報機制。情況緊急時可以越級報告。

《條例》還規定，任何單位和個人有權向人民政府及其有關部門報告突發公共衛生事件隱患。報告有關情況可以通過北京12345市民服務熱線、部門電話、政府網站、政務新媒體等途徑。市、區人民政府及其有關部門應當保證報告渠道暢通，建立受理與調查處理機制，依法維護報告人的個人信息、人身安全等合法權益；對報告的突發公共衛生事件隱患，經調查核實的，市、區衛生健康部門對報告人予以獎勵，對非惡意的不實報告不予追究責任。

在王岳看來，《條例》規定的建立突發公共衛生事件信息報告制度，不但明確了12345熱線等無障礙報告通道，還明確對非惡意的不實報告不予追究責任，消除了報告人員的諸多顧慮，有助于鼓勵報告，盡快觸發突發公共衛生事件預警。

中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞在接受《法治日報》記者采訪時稱，突發公共危機事件呈現出未知病理特征、蔓延式傳播、社會風險疊加、危機連鎖反應、長效性影響等多方面危機特征，面臨著快速治療病患、阻斷疫情傳播、全天候作戰、維護社會秩序、盡早有序復工復產等多層次應對任務，疫情的發生雖有征兆警示和共性規律，但對于其暴發的具體時間、地點、強度、影響范圍、持續時間等傳染病機理，盡管目前的醫療科技取得巨大進步，仍無法精確預測，給預防和應對帶來極大的挑戰。

唐鈞認為，《條例》這樣的制度設計既有利于開展社會動員，也有利于通過免責機制充分調用各方積極性，以應對“未知型風險”。

根據《條例》，北京市將建立健全突發公共衛生事件監測預警系統，建設完善位于口岸、機場、車站、學校、批發市場等場所的突發公共衛生事件監測哨點。

在唐鈞看來，突發公共危機事件呈現出三種暴發模式，一是“點狀暴發”，二是“線狀傳播”，三是“面狀蔓延”。公共衛生事件的“面狀蔓延”是全球難題，尤其是新發“未知風險”的疫情，是難以有效抑制的危機類型，就需要在隱患“動態單點”的活動范圍和傳播路徑的監測預警基礎上，還要在人員密集的“交叉點”布防布控，尤其是交通樞紐，有助于遏制突發公共衛生危機事件的發生。

首次創設四方責任制度

明確各方疫情防控責任

1月24日，在宣布啟動突發公共衛生事件Ⅰ級響應機制的同時，《北京市人民政府關于進一步明確責任加強新型冠狀病毒感染的肺炎預防控制工作的通知》發布，其中提出，要不折不扣落實四方責任，確保防控工作扎實、有效。四方責任包括：落實屬地責任，健全轄區管理；落實部門責任，強化行業、系統管理；強化單位責任，健全社會單元防控工作機制；依法規范個人防控行為，強化社會責任。

其中，北京市各區政府主要負責人對屬地防控工作負總責；政府各有關部門按照各自職責，切實做好本行業、本系統的防控工作；北京市行政區域內的機關、社會團體、企業事業單位和其他組織要建立健全防控工作責任制和管理制度；任何個人都應當按照傳染病防治法的規定協助、配合、服從政府部門組織開展的防控工作。

2月28日，北京市發布關于進一步嚴格疫情防控有關要求的通告，進一步層層壓實四方責任，堅決抓好外防輸入、內防擴散兩大環節，持續有力有序有效推進疫情防控各項工作。根據通告，政府、部門和單位要按照四方責任有關要求認真落實疫情防控各項措施，管好自己的人、守好自己的門。

在王岳看來，回頭看北京今年的疫情防控措施，四方責任是一個成功的經驗，屬地責任、部門責任、單位責任、個人責任劃分清楚，共同承擔起疫情防控責任，四方責任入法成為《條例》的一大亮點。

針對突發公共衛生事件應急工作，《條例》在總則中規定，黨委統一領導、政府分級負責、社會共同參與，落實屬地、部門、單位和個人四方責任，科學、依法、精準應對。

此外，《條例》還用專門一節共6個條文對四方責任作了明確規定和劃分。

唐鈞對此進行分析發現，《條例》規定了區人民政府應當落實屬地政府責任4項，街道辦事處、鄉鎮人民政府責任4項；居民委員會、村民委員會應當在基層黨組織的領導下做好7項工作；市、區人民政府有關部門應當依法履行突發公共衛生事件應急工作職責，重點做好14項工作；本市行政區域內的機關、企業事業單位、社會組織和其他組織，應當按照國家和本市規定，服從屬地管理，落實單位責任，做好5項工作。

“基于責任分配的精細化風險應對，是應對大面積復雜公共衛生實踐的基礎。”唐鈞說。

劉蘭秋認為，《北京市人民政府關于進一步明確責任加強新型冠狀病毒感染的肺炎預防控制工作的通知》中創設了四方責任制度，把全市動員起來，全面落實屬地、部門、單位、個人的四方責任，建立全社會共同防控體系，取得了非常好的效果。

劉蘭秋認為，《條例》將疫情防控中的四方責任這一北京經驗上升為立法，明確了屬地、部門、單位和個人在突發公共衛生事件應對工作中的具體職責和應遵守的義務。

在劉蘭秋看來，依靠群眾、群防群控是此次新冠肺炎疫情防控取得重大戰略性成果的重要保障，《條例》固化了群防群控經驗，很多制度和條文都體現了群防群控的理念。

唐鈞認為，《條例》恪守公共利益的治理方略也是一大亮點。突發公共危機事件在危機決策時需要恪守公共利益的風險方針。公共利益要以人民安全為宗旨，必須要維護保障每一位公民或轄區所有境內外人員的合法利益，因此必須有弱勢群體保護制度和隱私保護政策。例如《條例》第七條規定，任何單位和個人不得泄露和濫用獲悉的個人信息。

“此外，公共利益要以政治安全為根本和堅持總體國家安全觀，不能因為極少數利益干擾絕大多數的公眾利益。因此，《條例》第八條規定，市、區人民政府及其有關部門在保護個人信息的前提下；根據應急工作需要，可以提供個人健康狀態查詢服務。”唐鈞稱。（記者 陳 磊 見習記者 劉紫薇）