作者:賽迪智庫規劃所新興產業研究室 孫虎、陸平

黨的十九大報告強調,開放帶來進步,封閉必然落后。中國開放的大門不會關閉,只會越開越大。縱觀改革開放40年的歷程,作為國民經濟重要組成部分的制造業秉承開放發展的理念,堅持引進來和走出去并重,成為中國對外開放的重要窗口和合作共贏的重要領域。中國制造業全面開放的格局已經形成并不斷深化。

一

改革開放以來,中國發生了巨大變化,成為世界制造業生產和出口大國、制造業領域利用外資大國和境外投資大國,逐步融入國際產業分工體系,對全球經濟增長作出了重要貢獻。綜合分析來看,我們認為,改革開放以來,我國制造業利用外資政策演變大致可分為4個階段。

第一階段為探索實驗期(1979年至1990年)。這一時期,對外商實行的是超國民待遇,先后頒布了《中外合資經營企業法》《涉外經濟合同法》《外資企業法》《中外合作經營企業法》等法規,標志著我國利用外資制度初步形成。我國先后設立深圳等經濟特區,開放包括上海、天津等東部沿海城市,并相繼成立了經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區。

第二階段為政策規范期(1992年至1999年)。1995年我國頒布《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》,后又于1997年經修改后頒布《外商投資產業指導目錄》,以“正面清單”+“負面清單”的形式對外公示鼓勵、允許、限制與禁止外商投資的具體產業目錄。《外商投資產業指導目錄》的公開頒布,使我國外商投資市場準入的透明度和可操作性大大提高,對于提高外商投資預期以及促進我國制造業轉型升級具有積極作用。

第三階段為與國際接軌期(2000年至2012年)。2001年我國加入世界貿易組織,為符合WTO的國際標準和要求,我國相繼修改了相關法律法規,并對《外商投資產業指導目錄》進行多次修訂,通過不斷的政策修訂,對外商投資逐漸實施準入后國民待遇政策,對外商投資的管理越來越與國際接軌。

第四階段為高水平開放期(2013年至今)。這一階段開始實施準入前國民待遇加負面清單管理制度。2013年9月,中國(上海)自由貿易試驗區正式掛牌成立,之后自貿區政策開始在全國推廣,對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。隨著多個自由貿易區的成立和發展,一系列高水平的外資管理辦法和改革措施陸續出臺,持續推進我國經濟高水平開放發展。

二

前不久,國家發展改革委、商務部發布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》實施。這是按照黨中央、國務院要求進一步加快制造業開放的重要舉措,體現了我國主動全面放開制造業的思路。

全國外商投資準入負面清單的概念在《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》中引入,其將原有的外商投資限制類和禁止類部分統一納入到“外商投資準入特別管理措施”部分,即“負面清單”的部分在內容上依然包括“限制類”和“禁止類”兩方面的內容。負面清單體現了“法無禁止即可為”的管理思路,有利于實現國內投資環境更加透明的要求。《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》是《外商投資產業指導目錄》發布以來首次單獨出臺外商投資準入負面清單,且不再分為“限制類”和“禁止類”兩部分,簡化了負面清單的結構,方便了外商投資和政府管理。

從《外商投資產業指導目錄》的修訂歷程中,也反映出我國制造業領域持續擴大開放,加大力度減少對外商投資限制的工作思路。《外商投資產業指導目錄》首次發布是在1995年,到2018年共發布了8次。在這一期間內,制造業領域限制類項目和禁止類項目都在不斷減少,至2018年,合并后的負面清單中制造業領域僅包括6項,且一些條目還給出了下一步開放的時間表和路線圖。截至目前,我國在制造業領域沒有放開時間安排的限制僅為幾項,基本實現了“全面放開一般制造業”。

三

制造業是全球產業分工合作的主要領域,無論是傳統制造業,還是高新技術制造業,都要在開放環境中實現全球價值鏈的最大化。當前和今后一個時期,推動我國制造業更高水平開放,應做好以下幾方面的工作:

一是要落實好擴大開放新政策,建立公平競爭的營商環境。根據新發布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》,各地政府應加快清除陳規,不斷優化營商環境,做好進一步擴大開放工作。大力推進“一網通辦”政務服務,基本實現政府部門各類審批信息共享共用。加大保護知識產權的力度,為先進技術的引進創造良好的條件。

二是要加快適應新的開放環境,不斷提高本土企業競爭力。船舶、汽車、航空等行業要加快提升產業競爭力,適應擴大開放環境。

三是要提高引進外資積極性,促進制造業轉型升級。要大力加強對節能環保、生物醫藥、航空航天、海洋工程裝備、智能制造裝備等先進制造業和戰略性新興產業外資的引入力度。整合政府、企業、金融、中介服務機構等信息資源,建立跨部門信息共享機制,搭建外資數據平臺,為企業提供全方位精準信息支持與服務。