作者:上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家 劉士林

長江經濟帶三大城市群加在一起,人口眾多、面積巨大、經濟海量、層級多元、關系復雜,而建設目標是要把自成一體的城市群整合起來,使原本關系松散、來往不密切的“城市個體”,發展成為一個具有一致的思維和判斷能力,并在重大戰略上可以做出一致反應和行為的“巨型有機體”。而要推進這樣一個龐然大物快速發展,統一的戰略部署、內在的組織協調當然首當其沖。

從提倡大規模產業和交通建設轉而強調以生態為先導的適度開發建設,主要原因在于長江流域的人口集聚程度相對較高,與我國其他的城市系統相比開發的程度也相對比較高,不可能再承受更高強度的開發建設。同時,把生態、文化和生活質量作為評判長江三大城市群的主要標準,凸顯了中央城市工作會議確立的“人民城市為人民”的新型城鎮化目標。

2018年6月14日,《人民日報》全文發表了習近平《在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話》,這是習近平總書記主持召開的第二次長江經濟帶發展座談會。對進一步落實黨中央做出的推動長江經濟帶發展的重大決策具有重要意義。自2017年《長江經濟帶發展規劃綱要》提出“共搞大保護,不搞大開發”以來,沿江開展了系列專項整治行動,非法碼頭中有959座已徹底拆除、402座已基本整改規范,飲用水源地、入河排污口、化工污染、固體廢物等專項整治行動扎實開展,長江水質優良比例由2015年底的74.3%提高到2017年三季度的77.3%。當今世界是城市世界。城市群是我國新型城鎮化戰略的主體形態。沿長江自東向西依次分布的長三角、長江中游和成渝三大國家級城市群,他們的規劃、建設、生態修復、社會治理和文化發展,對于推動長江經濟帶進入高質量發展的新階段具有舉足輕重的地位。

長江經濟帶三大城市群的總體情況和規劃問題

長江經濟帶三大城市群共包含73個城市,其中長三角城市群為26個城市,長江中游城市群為31個城市,成渝城市群為16個城市。從目前的總體情況看,在人口總量上,長三角總人口達到1.37億,長江中游城市群總人口為1.30億,成渝城市群達到1.05億。在空間規模上,長三角的土地面積總計達21萬平方公里,長江中游土地面積超過34萬平方公里,成渝城市群近24萬平方公里。在經濟發展水平上,以人均GDP為例,長三角的人均GDP近7萬元人民幣,長江中游的人均GDP為3.7萬元人民幣,成渝城市群的人均GDP近3萬元人民幣。這說明三大城市群的經濟基礎、發展資源等差別還是比較顯著的。

長江經濟帶上的三大城市群,目前都已進入“國家隊”,但由于基礎、階段和資源的差異,三大城市群在戰略定位上已有差異,其中,長三角的發展目標探索多年,定位于建設世界級城市群,在戰略層級上最高。長江中游城市群主要是由3個城市群(武漢城市圈、環長株潭城市群和環鄱陽湖城市群)組合而成,目前最需要的是理順內部的關系和完成秩序的構建,但這個過程的推進不會一帆風順,在短期內很難形成一個具有實質意義、為各板塊認可并實施的戰略定位。成渝城市群的主要問題是農業包袱重和經濟水平低,據上海交通大學城市科學研究院發布的《中國城市群發展報告2016》,成渝城市群的綜合發展水平在我國9大城市群中處于墊底位置,而且“成”和“渝”兩大中心城市的協調和協作也不是很順暢。如在國務院2011年批復的《成渝經濟區區域規劃》中,共設置了4個城市群,其中屬于四川內部的兩個(成都城市群和成都南部城市群),很快就完成規劃并報批通過,而涉及川渝兩地的城市群,至今連規劃也沒有做出來。

三大城市群過去都有自己的規劃,也都按照各自的規劃一直推進著。但以往規劃的問題主要有兩方面:一是視野不夠開闊,主要局限在“長江的某一段”,這就必然導致“畫地為牢”甚至是“以鄰為壑”,而國家把整個長江作為一個戰略規劃,也是要糾正這種城市群建設中的“山頭主義”;二是戰略主題發生重大變革。以往的規劃主要是經濟規劃,不大考慮經濟發展和環境保護怎么統一,產業轉移和產業轉型怎么協調,城市開發建設和城市共享發展怎么協同等問題,或者只是“嘴上說說,墻上掛掛”,和《長江經濟帶發展規劃綱要》提出的“堅持生態優先、綠色發展,共抓大保護,不搞大開發”沖突矛盾很大。所以說,目前三大城市群在戰略思路上都面臨著“洗心革面”的重大變革,這個變革是深層次和根本性的,勢必對各城市群及城市群的各方面都帶來巨大的影響。這個問題要依據新的戰略定位好好研究,也不是幾句話可以說清楚的。

探索建立三大城市群協同發展新機制

在國家帶狀發展戰略的總體框架下,三大城市群需要探索建立協同和一體化發展的新機制,其核心不是局部和細節上的“修修補補”,而是要探索和建立城市群發展的新思路和新模式。這主要可以從兩方面看:

首先,城市化主要有“單體式”和“城市群”兩種發展模式。前者的突出特征是“單打獨斗”、“以鄰為壑”,對外加劇了城市之間的“同質競爭”,對內激化了城市內部的“惡性博弈”,往往造成區域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置,并直接損害了城市社會應有的公平、正義及人的精神生態。后者的目標是通過建立合理的城市分工和層級體系,解決區域內以“產業同質競爭、項目重復建設、空間批量生產”為特征的“粗放型城市發展模式”,以及城市與鄉村在工業化和城市化進程中不斷激化的對立和沖突,促進都市、城市、鄉鎮、農村的協調、均衡和可持續發展。自20世紀60年代以后,“單體式”城市發展模式在西方國家逐漸退出歷史舞臺,城市群成為城市化進程和區域發展的主流趨勢。

其次,長江經濟帶三大城市群加在一起,人口眾多、面積巨大、經濟海量、層級多元、關系復雜,而建設目標是要把自成一體的城市群整合起來,使原本關系松散、來往不密切的“城市個體”,發展成為一個具有一致的思維和判斷能力,并在重大戰略上可以做出一致反應和行為的“巨型有機體”。而要推進這樣一個龐然大物快速發展,統一的戰略部署、內在的組織協調當然首當其沖。也可以說,越需要一個內在機制更加復雜、外在規范更加嚴密的城市分工體系與協作協同機制。舉個簡單的例子,比如長江生態保護方面,就不可能是任何一個城市群可以做到的,只要有其中的任何一段不履行“堅持生態優先、綠色發展,共抓大保護,不搞大開發”,就不可能實現長江經濟帶的戰略發展目標。只要有其中一段被污染了,也就不可能實現長江沿線的綠色發展。

結合我國城市群建設中存在的問題,對三大城市群的協同發展可提出兩點建議:一是要有政策、機制方面的“霹靂手段”,主要用于統一政令、考核與管理,在“去產能”過剩、開展環境保護等方面,不允許有任何例外和另搞一套。以明確一致的政策、標準統一的考核問責等,確保長江經濟帶按照新的發展理念來建設。二是還要有以文化、價值為核心的“菩薩心腸”。缺乏長江流域各主體的文化和價值認同,結果必然是“見了好處大家一擁而上,見到責任和義務能推就推”。要有效應對這些問題,必須要更多地考慮建立“文化和價值的區域合作機制”,促進和引導大家真正成為一個“命運共同體”,既有共同的利益關系,也有良好的情感基礎,避免一碰到問題和挑戰,就出現“夫妻本是同林鳥,大難臨頭各自飛”。

“文化型城市群”引領長江流域實現生態發展

一般說來,城市群建設主要有兩種模式:一是傳統的主要以經濟、交通和人口作為測評指標的“經濟型城市群”,二是新出現的主要以生態、文化和生活質量作為評判標準的“文化型城市群”。在全球人口爆炸、能源危機、生態環境急劇惡化的當下,“文化型城市群”日益成為全球城市化和區域發展的主流和大趨勢。

2015年發布的《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》,提出長江經濟帶發展的主要工作是“提升長江黃金水道功能”、“建設綜合立體交通走廊”、“創新驅動促進產業轉型升級”,基本原則之一是“通道支撐、融合發展,以沿江綜合運輸大通道為支撐,促進上中下游要素合理流動、產業分工協作”,其他還包括“建設上海經南京、合肥、武漢、重慶至成都的沿江高速鐵路和上海經杭州、南昌、長沙、貴陽至昆明的滬昆高速鐵路,連通南北高速鐵路和快速鐵路,形成覆蓋50萬人口以上城市的快速鐵路網”等,可以說主要走的是“經濟型城市群”的規劃建設模式。而2016年發布的《長江經濟帶發展規劃綱要》明確提出:“長江經濟帶發展的戰略定位必須堅持生態優先、綠色發展,共抓大保護,不搞大開發”,在總體上是一個以生態、文化和生活質量作為評判標準和發展目標的“文化型城市群”規劃。

這不僅是發展理念的一個巨大創新,也是發展模式的一次重大進步。從提倡大規模產業和交通建設轉而強調以生態為先導的適度開發建設,主要原因在于長江流域的人口集聚程度相對較高,與我國其他的城市系統相比開發的程度也相對比較高,不可能再承受更高強度的開發建設。同時,把生態、文化和生活質量作為評判長江三大城市群的主要標準,凸顯了中央城市工作會議確立的“人民城市為人民”的新型城鎮化目標,以此來引導長江經濟帶的空間規劃、產業布局、城市基礎設施建設、公共文化服務配套等,對于實現整個流域的生態發展、解決現階段“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”均具有重大的現實意義。