十九屆中央紀委二次全會強調，面對全面從嚴治黨不斷深入、國家監察體制改革全面推進的新任務，面對紀法銜接、執紀執法貫通的新要求，紀檢監察干部要強化紀法貫通意識，提高日常監督、執紀審查、依法調查本領，以法治思維和法治方式懲治腐敗。

監察體制改革試點以來，浙江省杭州市紀委監委把推進紀法貫通、促進黨內監督和國家監察有機統一，作為推進監察體制改革的關鍵環節，先行先試、大膽實踐。近日，杭州市紀委監委梳理“統籌協調貫通履行監督執紀問責和監督調查處置職責”經驗，剖析實踐中碰到的問題，并提出有針對性的思考和建議。

主要實踐及初步成效

明晰職責架構，厘清履職邊界。一是統籌紀委常委會和監委委務會職責，集體商議和決策重大事項的議事決策機制。二是厘清內設機構職責。市紀委和市監委共同設立綜合部門、信訪、案件監督管理、案件審理、執紀監督和執紀審查部門，履行紀檢監察兩項職能。調整職能部門職責，如黨風政風監督室由“直接參與監督執紀”轉變為“綜合協調監督執紀工作”，統籌協調執紀監督部門開展日常監督。三是重新明晰監督和審查調查職責。實行執紀監督和執紀審查部門分設，監督部門負責聯系地區和部門的日常監督，了解掌握聯系地區和部門的政治生態狀況及輕微違紀違法問題的調查處置；審查部門負責對違紀違法線索的初步核實和立案審查調查，無固定聯系地區和單位，實行“一事一交辦”“一案一受理”。

健全運行機制，再造工作流程。一是創新內部運行機制。再造監督執紀審查調查工作運行規范及操作流程，制定出臺問題線索受理分辦、問題線索處置、留置使用審批等運行流程圖，形成銜接有序、制衡有效、監督有力的工作機制，打通紀檢監察業務運行的“主動脈”。二是加強外部協作機制建設。探索新型協作配合機制，加強與公檢法、通信、統計等部門有機銜接協作，制定出臺信息查詢、措施使用、案件查辦、提前介入、移送起訴等協作辦法，確保紀法貫通、法法銜接。

規范源頭管理，統籌信訪舉報及問題線索處置。一是統籌信訪舉報受理。進一步明晰信訪舉報受理范圍、職責邊界，對涉及監察業務的信訪件，實行專人登記錄入，確保及時流轉，一件不漏；根據監察法相關規定，調整信訪舉報受理口徑，圍繞被反映人身份和行為兩個標準判定受理范圍。二是規范問題線索處置，對問題線索進行全面起底清理、統一集中管理，對市縣兩級已辦結、在辦和轉隸移交的問題線索進行梳理核對、分析研判、對口移交、重新分辦；創新問題線索分級會商機制，嚴格按照標準分類處置線索。

探索新型模式，貫通履行監督職責。一是構建日常監督工作制度體系。建立執紀監督整體工作框架，對執紀監督工作要求、方法措施、運行機制等作明確規定。制定規范監督執紀相關工作深化協作配合和執紀監督工作會商機制的相關意見，細化工作流程，強化協作配合，推進日常精準監督、有效監督。二是統籌力量強化監督。統籌紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督工作力量，著力構建既分工負責、銜接貫通，又協同配合、相得益彰的統籌聯動工作格局，建立“任務交辦、協作聯動、蹲點服務”三項機制，定期召開工作例會，總結商討和部署監督工作。

緊扣紀法貫通和法法銜接，執紀執法同向發力。一是手段靈活運用。充分發揮紀委監委合署辦公優勢，在初核初查過程中，合理運用法定調查措施，充分運用紀委、監委可使用的調查手段深挖細查，統籌協調、靈活運用，提高案件突破成功率。二是調查審理有機對接。嚴格落實“先處后移”要求，在審查調查特別是留置案件的調查處置中，注重強化審理與調查工作的協作配合，由審理室提前做好統一把關工作。同意移送司法機關的，經審理部門審核報批后移送司法機關。三是司法機關提前介入。對于需要追究刑事責任的案件，在移送起訴前15日通知檢察機關提前介入。檢察機關對案件材料進行預先審查，決定提起公訴的，及時將審查情況及結果反饋監委；不予起訴的，除要報上一級檢察機關批準外，還需經監委同意。對難以形成統一意見的案件，建立與司法機關提前會商和溝通機制，以確保黨委和紀委、監委審議結果的嚴肅性。四是案件移送依規依法。形成監委與檢察機關職務犯罪案件移送有關銜接事項的會議紀要，明確程序步驟，規范移送等要求，確保職務犯罪移送工作依法依規、順暢高效。五是審理處置規范高效。堅持做到“兩個全部”進行處置，即對同級黨委管理的監察對象全部由監委下達政務處分決定；對于啟動留置調查程序的案件，全部做到先處后移，體現黨對反腐敗機構的統一領導和監委對公職人員監察的全覆蓋。

實踐中存在的主要問題

對紀委監委的職責內涵及對接貫通理解還不夠深透。紀委和監委合署辦公條件下，紀委的監督執紀問責與監委的監督調查處置如何對接貫通，還存在理解不深、思路不清晰等問題。如有的干部認為監委就是要辦違法案件，重調查輕監督，導致日常監督工作虛化、弱化；有的干部難以適應監察全覆蓋要求，特別是在對基層非黨員公職人員有關問題處理上，一時找不到法律依據，陷入束手無策或“等靠要”的被動局面。

統籌紀委監委職責的機制制度有待進一步完善。針對紀法貫通、法法銜接，雖然已經探索建立相關工作機制，但在機關內部銜接、上下銜接、與相關部門銜接協作上仍需在實踐中不斷完善。如，機關內部的信訪、執紀監督與案管部門之間，問題線索傳遞如何更加緊密有序，執紀監督與執紀審查部門如何更好地分工合作，執紀監督部門如何加強對派駐機構的聯系指導，需要繼續探索完善；與公安機關協助執行監察留置措施等方面，還需在制度層面予以明確。

日常監督的內容和方法手段有待進一步明確。隨著紀委、監委的職能進一步增加，監督范圍和對象大幅擴大，監督什么、怎么監督等問題還有待進一步細化明確。如學校、國企等有關人員只有在行使公權力時才是監察對象，對此類人員如何開展日常監督；民主黨派機關的非黨員公務員，可否采用談話函詢等方式處置問題線索，缺乏上位法支撐。同時，監督執紀工作規則和監察法沒有明確監督手段的種類和使用規范，缺乏細化的配套制度；監督工作信息化水平不高，銀行數據只能靠人工進行分析比對。

紀檢與監察措施的審批使用、文書格式及證據效力等有待規范統一。紀委有11項執紀審查措施，監委可使用12項監察措施外加3項其他措施，兩者之間如何轉化，需要在實踐中逐步探索。如，紀委監委雙立案時，會出現重復做兩套文書或者用監察措施文書替代的情況。再如，紀檢措施與監察措施獲取的證據無法通用，等等。

紀檢監察干部隊伍建設還有待進一步加強。隨著監察體制改革進入深水區，干部隊伍提升專業化素質更為迫切。以杭州市為例，監察體制改革后，監察對象大幅增加，一定程度上出現工作多而力量少的現實矛盾。此外，當前監委工作已經覆蓋到司法領域，鏈條已經延伸到與檢察機關的公訴環節直接相對接，對干部的業務技能提出了更高的要求。

進一步做好“融合貫通”的思考

提高政治站位，準確把握深刻內涵。一是著力強化政治意識，進一步提高政治站位，擔負起深化改革、履職盡責的使命擔當。二是著力加強監察法學習宣傳，切實做到準確理解精神內涵、把握精髓要義，指導做好監督調查處置工作。三是著力更新工作理念，強化對紀委監委屬于政治機關的認識，在開展監督執紀問責和監督調查處置中充分體現政治性，在準確理解領會“兩委”職責共性和差異的基礎上，融會貫通“兩委”工作要求，把合署辦公的體制制度優勢轉化為專責監督的效能。

健全融合機制，強化制度保障。一是加強合署辦公運行機制建設。完善紀委監委合署辦公運行機制制度，進一步梳理明確內設機構職責，加速推進職能融合。完善線索處置、審查審理、涉案款物管理等工作規程，使“兩委”工作更加制度化、規范化、有序化。二是深化紀法貫通、法法銜接機制建設。進一步規范相關措施的文書使用，探索建立紀檢、監察措施使用的證據轉換機制。健全完善案件線索通報、移送和查辦案件過程中的協作配合制度，從制度層面固化監委與司法機關、執法機關的銜接機制。三是健全信息協調共享機制。探索建立執紀監督、審查調查信息互通機制，充分發揮“大數據”對執紀監督、執紀審查工作的支撐作用，完善與相關單位的信息快速協查機制。

創新監督模式，提升監督實效。一是監督對象再聚焦。重點按照監察法要求，進一步明確監察對象管轄范圍，厘清監督對象，精準有序開展日常監督。二是監督內容再細化。根據相關黨內法規和國家法律規定，結合各地各單位的工作特點和現有人員素質結構，進一步細化日常監督內容。三是監督方法再創新。綜合常規監督、專項監督、機動監督、協同監督等方式，發揮大數據監督作用，重點研究解決執紀監督室日常監督檢查方法舉措匱乏的問題。四是監督合力再強化。積極構建工作統籌考慮、力量統籌調配、成果統籌運用的“一盤棋”監督格局。整合紀律、監察、派駐、巡視巡察“四個全覆蓋”監督資源，形成監督合力；完善工作會商機制、季度例會制及“任務交辦、協作聯動、蹲點服務”三項機制，全力加速融合協作。

加強學習培訓，打造專業化隊伍。一是加強政治能力建設。始終把牢紀委監委政治機關屬性，把政治過硬作為第一位的要求，抓好干部隊伍政治建設和思想建設。二是加強專業化能力建設。有針對性地加強監察業務知識培訓，強化紀法貫通意識，扎實開展技能比武，不斷提高日常監督、執紀審查、依法調查本領。三是從嚴從緊監督管理。堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，層層落實“一崗雙責”，健全內控機制，加強日常管理監督。充分發揮機關黨委、機關紀委和干部監督機構作用，認真核查問題線索；把強化自我監督和自覺接受監督結合起來，以更高的標準、更嚴的紀律要求，自覺做到忠誠堅定、擔當盡責、遵紀守法、清正廉潔。