作者:湖南大學廉政研究中心執行主任、教授 袁柏順

黨的十八大以來,國內的反腐敗斗爭備受矚目,相形之下,對反腐敗海外戰場的關注與相關研究則要少得多。如果說海外追逃追贓是國內反腐的延伸,那么全球腐敗治理則是反腐敗海外戰場的挑戰所在。當今的中國已經走向世界舞臺的中央,面對全球腐敗治理,許多現實問題迫切需要回應,而“廉潔路帶”建設就是其中的重要內容之一。

“路帶”上的腐敗不可忽視

相對于國內的一些腐敗問題,“一帶一路”建設中的腐敗所造成的影響有時甚至更大,絕不可忽視。

OECD(經濟合作與發展組織)近年對海外行賄和腐敗成本的研究表明,海外行賄一般占據一些企業全部交易額的10%、利潤的34%以上。縱觀近年我國“一帶一路”項目實施較多的中亞、南亞地區相關國家,大部分腐敗程度都比較嚴重,這意味著我國企業在參與相關經濟活動過程中,常常面臨非常高的索賄風險和行賄需求。與此同時,我國企業在參與海外很多項目的建設時,面臨的往往不是和國外企業的競爭,而是“自己人打自己人”,一旦造成競相行賄的局面,就更加增添了我國企業的成本。

在“一帶一路”建設中,行賄行為不僅會對企業造成損害,也會影響項目建設的可持續性。如果企業向某些國家一屆政府行賄獲得了某個項目,該屆政府一旦下臺,新政府又不予承認,項目就只能被迫停擺。如果企業在一些項目的監理、評估方面滿足了一些外國官員的索賄需求,雖可能在短時內利于項目實施,但實際埋下了定時炸彈。

此外,腐敗行為還會影響民心相通。“一帶一路”提出“五通發展”,其中一通是“民心相通”。如果腐敗問題處理不當,就會造成分配不公,直接損害普通民眾利益,這就與建設“一帶一路”的初衷相違背,造成政府之間關系好而民心相背離的局面。而當中若有任何腐敗行為被揭露和炒作,受到影響的將不僅僅是個別中國企業,更可能影響中國企業的整體形象,甚至我們國家亦可能為此背鍋。

要做好腐敗治理風險評估

高度重視“一帶一路”建設中的腐敗問題是“廉潔路帶”建設的前提。在實際操作層面,由于“一帶一路”建設涉及多個國家和地區,相關的腐敗治理必定千頭萬緒。因此,應當先從以下環節入手,著力做好“一帶一路”腐敗治理的風險評估。

首先,要確定相關國家的腐敗風險狀況和風險等級。筆者在對此進行研究的過程中,搜集了當前國際上與腐敗評估有關的數據,包括腐敗印象指數(CPI)、行賄指數(BPI)、世界治理指數(WGI)、世界銀行“商業環境與企業運行調查報告”(BEEP)中的腐敗指數、PRS國別風險評估中的國別腐敗風險指數,以及世界正義工程法治指數中的廉潔指數等等。

由于各指數之間方法論的差異,評價側重點也彼此互異。因此,筆者通過同一數據相比較的方法確定出腐敗等級。通過這個方法,筆者對所有相關64個國家的腐敗情況做了初步評估,并進行標識,風險等級一目了然。其中,被確定為腐敗狀況嚴重、具有較大腐敗風險的國家主要集中在中亞、南亞,也有部分歐洲國家,如希臘。

其次,把我國和其他相關國家在反腐敗國際合作方面具備的機制進行梳理,尤其是對法律框架作出評估后,不難看出,實際當中我國在反腐敗合作方面需要面對諸多問題,例如:我國和其他相關國家是否存在引渡條約;是否存在刑事、民事司法協助的協定;《聯合國反腐敗公約》當中的引渡條款是否可以被承認為一個引渡的依據等。

值得一提的是,在64個“一帶一路”建設相關國家中,既沒有與我國簽訂引渡條約,也不存在司法協助的政府協定,還不承認以《聯合國反腐敗公約》為引渡依據的國家有12個。這意味著,與這些國家開展反腐敗合作,就要面臨既沒有正式、合法渠道又沒有可持續機制的難題。

建設好“廉潔路帶”的四點建議

面對“一帶一路”建設中的腐敗問題和治理風險,要建設好“廉潔路帶”,該如何發力?筆者認為,可以從以下四方面做起:

第一,盡早謀劃,提出愿景、目標,尋求各國的共識,發表“廉潔路帶”建設宣言,建立相關工作組予以落實。在今年5月召開的首次“一帶一路”國際合作高峰論壇上,習近平主席已經提出了要加強國際反腐合作、讓“一帶一路”成為廉潔之路的要求。當前,應該有計劃、有步驟地進行落實。“廉潔路帶”議題的設置與落實除了對“一帶一路”戰略成功實施本身具有重要意義,還有利于我國在全球腐敗治理領域找到切實抓手。藉由“一帶一路”平臺和“廉潔路帶”建設,可以進一步增強我國在全球腐敗治理中的話語權,切實發揮主導能力。

第二,借鑒“廉潔奧運”中的中國實踐和“廉潔島”概念。從單一項目到園區建設,每談一個項目,就把反腐敗內容作為標準化條款加入項目合同當中,從而在一些國家腐敗狀況比較嚴重的情況下,也能夠保證“廉潔路帶”建設的穩步推進。在具體項目共商階段要求更多的保障與約束,包括執法與治理中預防腐敗的政策及行政措施。通過由國家相關部門出臺指南的方式,在每一項目合同中加入防治腐敗內容,使之作為標準化條款,以減少該項目受到腐敗困擾的機會。該方案還可擴大運用于雙邊投資協定的訂立中,作為投資者保護、投資環境改善、投資爭端解決的重要內容。

第三,抓緊堵塞漏洞、增加手段,加速推進我國和“一帶一路”相關國家的引渡條約及司法互助協定的簽訂,使我國“共建廉潔”的思路有法可依,有機制可循。這是對我國在G20杭州峰會當中所倡導的“零容忍、零漏洞、零整改”原則的落實。盡管“一帶一路”建設相關國家數目眾多,全部完成引渡條約及司法協助協定的簽訂需要較長時間,但有這種目標與姿態,無論從對跨國腐敗犯罪的威懾效果、企業合規經營的腐敗預防效果,還是從國際觀感來說,就已經成功了一半。

第四,強執法、增立法。我國現行刑法已經對海外行賄行為予以定罪,但遺憾的是,立法有了,卻鮮見執法案例。因此,今后應當從這方面強化。同時,應當考慮增訂立法,即將海外受賄行為,包括外國公職人員和國際組織官員受賄入罪。

盡管對海外行賄行為強化執法在短期內可能對中國企業造成束縛,但長遠來看是很有必要的,這可以降低外國對我國企業索賄的不當預期,也會減少我國企業的行賄成本。至于將外國公職人員和國際組織官員受賄行為入罪,有現實的先例,如實施了多年的美國《海外腐敗行為法》(FCPA)、英國 2010年修訂的《反賄賂法》等。

《聯合國反腐敗公約》第十六條第二款明確規定,各締約國均應當考慮采取必要的立法和其他措施,將外國公職人員或者國際公共組織官員索賄、受賄行為規定為犯罪。將海外受賄行為入罪,正是我國忠實履行《聯合國反腐敗公約》要求的一個舉措。