23個聯合懲戒備忘錄密集出臺失信者或無東山再起可能

中國需要個人破產制度寬容創業失敗

□　本報記者 　　萬靜

□　本報通訊員 王晶 馬家玉

“沒有個人破產制度的企業破產法，只能算半部破產法?！敝袊ù髮W破產法與企業重組研究中心主任李曙光教授說，“破產程序，實質上是對社會資源的重新配置。完整的破產制度，能夠促進市場發揮配置資源的決定作用。在這個意義上說，市場經濟體制不能沒有個人破產制度。”

9月6日，“企業破產法實施十周年研討會”在法制日報社舉行。李曙光教授等與會專家呼吁早日出臺個人破產法，或將個人破產制度寫入企業破產法中。

個人破產制度的核心是豁免個人債務。但同時在一定期限內對破產者的收入嚴格監管，對破產者的消費嚴格限制。對破產者的消費限制與有關部門對“老賴”的限制很相似。

不同的是，“老賴”基于失信受到種種限制后，債務不會減少一分錢。而個人破產制度中，破產人受到各種限制后，債務會獲得豁免，還有東山再起的可能。

聯合懲戒讓失信者處處受限

守信聯合激勵和失信聯合懲戒是社會信用體系建設的一項核心機制。作為這項工作的主要負責部門，發改委在推動違法失信聯合懲戒方面，力度空前。

據記者梳理，從2015年12月24日發改委會同中國證監會等22家單位，簽署《關于對違法失信上市公司相關責任主體實施聯合懲戒措施合作備忘錄的通知》，截至2017年8月底，國家發改委會同人民銀行、交通運輸部、國家郵政局等20個部門，聯合簽署《關于對運輸物流行業嚴重違法失信市場主體及其有關人員實施聯合懲戒的合作備忘錄》，短短20個月的時間里，發改委共出臺23個違法失信聯合懲戒合作備忘錄。

據發改委財政金融司副司長徐曉波介紹，這23個聯合懲戒備忘錄包括稅收征管、金融、司法、食品藥品、安全生產、保險、質量監督、環保等領域，五十多個政府部門共同參與合作，使得針對違法失信行為的聯合懲戒所輻射的范圍越來越廣，社會影響力來越大，治理效果也越來越明顯。截至今年6月，我國累計公布失信被執行人761萬例，限制733萬人次購買飛機票；限制276萬人次購買列車軟臥、高鐵、其他動車組一等座以上車票；84萬名失信被執行人主動履行義務。

個人破產本質上是寬容失敗

“對于違法失信進行聯合懲戒的實質在于約束和限制。”全國律協破產與重組專業委員會主任、北京市煒衡律師事務所高級合伙人尹正友說。

尹正友認為，2016年5月，國務院印發的《關于建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》，算是構建了信用聯合獎懲的基本框架?！吨笇б庖姟妨D健全約束和懲戒失信行為機制，具體懲戒措施包括：降低信用等級，向社會公開，依法依規限制行政許可，限制市場準入，限制新增項目審批核準，限制擔任法定代表人和董事、監事、高級管理人員，限制股票上市，限制銀行信貸，限制購買不動產，限制乘坐飛機、高鐵等。綜觀上述這23個聯合懲戒備忘錄，基本體現的意思都是“約束和限制”。

但是尹正友認為，在針對失信聯合懲戒之“網”越織越密的同時，是否考慮到這些失信者都是“老賴”？“老賴”和“無力償還者”是否能混為一談？實際上這個群體中有相當一部分屬于創業失敗，并非有意拖賴欠款。對于這些人，國家是否應該提供一個制度出口，比如個人破產制度，來給他們一個“重啟”的機會。個人破產制度本質上是一種寬容失敗的制度。

中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員陳夏紅認為，盡管我國沒有個人破產的概念，但是當前個人破產事實上大量存在，有些“執行難”的案件其實已經無法執行。個人破產制度的建立可以使相當一部分確實“無法執行”的案件通過宣布破產予以化解。然而，由于個人破產制度的缺失，在債務人無力償債的情形下，債務人本人不能申請破產，債權人也無法申請債務人的破產，一些債權債務成為“爛賬”，長期纏繞著債權人和債務人，讓雙方都背負著包袱，實質上對兩者的利益都造成損害。

深圳利用特區立法權躍躍欲試

個人破產制度應該如何構建？中國人民大學破產法研究中心副主任、中國人民大學法學院教授徐陽光介紹，香港特別行政區對于個人破產制度的規定值得我們借鑒。

香港行政特區對個人破產程序的開展嚴格受法院監管，并以債務人資產作為實行不同的破產程序的區分標準。一旦法院向債務人頒布破產令，破產人就必須立即將其所有的資產交給受托人管理。破產人必須披露全部財產及債權，包括動產、不動產、現金、有價證券、知識產權等等，不得有隱瞞、轉移等行為，也不得在破產前后攜帶財產離開香港，否則都屬犯罪。破產管理署會保證破產人獲得收入后，保留足夠應付其本人及家庭合理需要的部分，包括住房、飲食、衣服、教育、交通、醫療、所得稅等開支。破產人的生活還將受到諸多限制：不準有較高價的物品，須變賣豪華家具，改用普通家具；不能購買房屋；不能有奢侈性消費，如乘坐出租車、出國旅行、到高級餐館吃飯、買名牌衣物、出入娛樂場所；不能申請信用卡；100港幣或以上的信貸，事前都必須披露破產身份，等等。

對于如何構建我國內地的個人破產法律制度，深圳的法律界走在了全國前列。2017年年初，深圳市中級人民法院向深圳市人大常委會提交了個人破產立法調研報告及《深圳經濟特區個人破產條例(立法建議稿)》。

在此建議稿中，對個人破產免責程序作出了詳細規定，設計了個人破產清算普通程序和個人重整普通程序、小額個人破產清算簡易程序和小額個人重整特別程序四種程序。為了應對可能發生的大量個人破產案件產生，并鼓勵個人用未來收入償還債務獲得新生，建議稿對小額個人重整特別程序的適用對象做了明確，即“事實清楚、債權債務關系明確、債務人財產或債權總額在100萬元以下的小額破產案件”。

北京大成(廣州)律師事務所池偉宏律師認為，當前，我國社會誠信意識較差，“老賴”橫行。因此，個人破產制度應規定一個較長的“監管”期限，比如7年。如破產者不遵守相關規定，應延長3至5年不等期限。

個人破產后更容易東山再起

見證了民營企業主“跑路潮”的溫州中級人民法院副院長潘光林認為，破產是市場經濟不可避免的客觀現象。破產不“倒霉”，更不是“懲戒”，相反，是對債務人的一種有效保護。

潘院長分析，對企業主來說，一旦申請破產保護，債權人就暫時不能追究債權。這樣，企業主有了喘息的時間，可以想辦法重整或者和解。對投資人來說，通過公開、公平的法律程序清算企業債務，人身安全也得到了保障，不需要采取極端方式躲債，也避免了暴力討債事件的發生。對債權人來說，可以得到公開、公平、公正的債務清償，也是對債權的保護。

2011年下半年，溫州民間借貸局部金融風波爆發，民營企業生產經營面臨著前所未有的困境，倒閉、企業主“跑路”等現象相繼出現，有的企業經營者甚至付出了生命的代價。但溫州大量家族企業，由于公司治理方式、財務制度等不規范，申請企業破產尤為困難。由于個人破產法律制度的缺失，申請個人破產就更無從談起了，很多企業主只好選擇“跑路”。

寬容失敗有利于推動“雙創”

“老賴”一詞正在被泛用。很多人誤以為只要不執行法院判決就是“老賴”。實則不然。確實無財產可執行的，不能被稱為“老賴”?！袄腺嚒碧刂赣胸敭a但拒絕執行或逃避執行的人。

徐陽光介紹，最高院曾經對“失信被執行人”(俗稱“老賴”)有過定義，即被執行人具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務，并具有下列情形之一的，人民法院應當將其納入失信被執行人名單，依法對其進行信用懲戒。(一)以偽造證據、暴力、威脅等方法妨礙、抗拒執行的；(二)以虛假訴訟、虛假仲裁或者以隱匿、轉移財產等方法規避執行的；(三)違反財產報告制度的；(四)違反限制高消費令的；(五)被執行人無正當理由拒不履行執行和解協議的；(六)其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的。

由此可見，“老賴”的核心特征是“有錢不還”。聯合懲戒針對的是這部分人，而不針對無償還能力的人。

對于確實無償還能力的人，應允許其申請破產，通過破產保護程序，重整個人債務或者豁免個人債務。

李曙光認為，目前我國實施個人破產已初步具備條件。近年來，隨著央行個人征信系統的不斷完善、《征信業管理條例》的施行，以及互聯網技術在民事司法領域中的廣泛應用，尤其是“全國法院失信被執行人名單信息公布與查詢”等平臺的建成，金融系統之間的互聯，客觀上為個人破產法的出臺提供了技術條件。企業破產法實施10年來，也為立法機構、司法機構升級破產機制積累了大量經驗，以破產管理人為核心的破產中介機構已悄然崛起。特別是社會各界對于破產理念的接受程度，有了明顯提高，這些都為個人破產立法的啟動提供了良好的社會基礎。

最高人民法院也對建立個人破產制度給予回應。2017年6月15日，最高院在對“潘定心提出的建立和實施個人破產制度建議的答復”中稱，“建立和實施個人破產制度，有利于陷入嚴重財務困境的個人或家庭，依法通過個人破產程序，免除一定的債務，使其能夠重新通過努力實現正常的生產和生活……實施個人破產制度需要全國人民代表大會或其常委會予以立法。全國人民代表大會或其常委會在總結《中華人民共和國企業破產法》實施的經驗的基礎上將適時制定個人破產法。最高人民法院一定積極配合國家有關部門的工作，推動個人破產制度的實施?！?/p>

啟動和推動建立我國個人破產法律制度，對于創業失敗者來講，是一個東山再起的機會。有了個人破產制度，對于“雙創”(大眾創業、萬眾創新)也會是重大利好。