公益訴訟試點交卷：政府當被告，過半因環(huán)境

2015年7月，最高檢宣布選擇北京、福建、云南等13個省、自治區(qū)、直轄市開展檢察機關提起公益訴訟改革試點，期限兩年。今年7月，試點工作宣告“交卷”。

云南檢察機關試水公益訴訟期間，無論是檢察建議環(huán)節(jié)，還是最終走上法庭成為被告，行政機關都占了絕對多數(shù)。此現(xiàn)象折射出當前行政機關在維護社會公共利益方面存在的一些突出問題。

云南檢方：提起公益訴訟141件，127件的被告是行政機關

在德宏州梁河縣檢察院辦理的一起案件中，縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局主管的垃圾處理場未通過環(huán)保驗收而違法運行多年，污染了環(huán)境，環(huán)保部門多次責令其改正均無果。此后，梁河縣檢察院就此提起行政公益訴訟。成為被告的縣住建局采取了一系列措施應訴，如聘請3名西南政法大學行政法方面的博士生導師出具了“專家論證意見”。

今年5月，梁河縣法院對此案作出一審判決：支持檢察機關全部訴訟請求，確認被告對其主管的梁河縣城鎮(zhèn)生活垃圾處理場未依法履行監(jiān)管職責的行為違法；判令被告繼續(xù)履行對梁河縣城鎮(zhèn)生活垃圾處理場的法定監(jiān)管職責，督促其在2018年4月30日前完成整改工作。

敗訴后，梁河縣住建局加大整改力度，收集污水的提升井工程已經竣工并投入使用，外排污水經處理已經達標。

云南省檢察院副檢察長沈曙昆介紹，公益訴訟根據(jù)被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，在云南檢察機關的試點中，行政公益訴訟占了絕對多數(shù)，也發(fā)揮了更大威力。

從數(shù)量看，截至6月25日，云南檢察機關已就公益訴訟發(fā)出訴前檢察建議853件，其中行政檢察建議824件。對提出檢察建議后逾期未糾正違法行為或履行職責的170件案件，檢方已向法院提起公益訴訟141件，其中127件的被告是行政機關。

從效果看，民事公益訴訟能夠讓企業(yè)在金錢上付出更大代價，行政公益訴訟卻能夠督促行政機關對企業(yè)采取更強有力的整治措施，因此效果更佳。

行政公益訴訟案多發(fā)領域凸顯行政之弊

“行政公益訴訟的目的是督促行政機關依法行政。”云南省檢察院環(huán)境資源檢察處副處長楊學正說，檢察機關會先采取訴前檢察建議的方式，對侵害公益的行政不作為進行監(jiān)督。在全省檢察機關發(fā)出的行政檢察建議中，74%的案件得到了整改和處理。對那些逾期未糾正違法行為或未履行職責的案件，檢察機關會直接把行政機關作為被告，正式提起公益訴訟。

在這些針對行政機關的公益訴訟案件中，除了環(huán)境保護類的案件，還包括國有土地使用權出讓、國有資產保護、食品藥品安全等領域。

來自最高檢的數(shù)據(jù)表明，截至今年6月底，試點地區(qū)檢察院共提起行政公益訴訟1029件。

“公益訴訟案能看出不少行政機關存在三大弊端。”云南省檢察院環(huán)境資源檢察處負責人萬瑋分析，一是在行政公益訴訟案件中，涉及環(huán)境資源類的案件超過了50%，說明仍有一些人員的觀念沒有轉變，為了追求GDP而犧牲環(huán)境；二是受到地方政績壓力，環(huán)保、林業(yè)等部門在審批、監(jiān)管等方面處境尷尬；三是懶政現(xiàn)象突出，監(jiān)管部門有的僅僅發(fā)個整改通知書，有的則一罰了之，對于是否真正整改、環(huán)境是否得到了恢復等，卻沒有跟進了解和處理。

消除對抗情緒，理性建設法治政府

在行政公益訴訟案件中，當檢察機關發(fā)出檢察建議時，絕大多數(shù)行政機關選擇積極配合。但是，一旦檢察機關正式提起公益訴訟，行政機關成為被告后，受“丟面子”、影響地方形象等觀念的影響，難免出現(xiàn)抵觸、不配合等情況。

對檢察機關來說，一些行政機關的不理解和對抗情緒給工作帶來了較大困難。例如，檢察機關就公益訴訟案到行政機關調查取證時，屢屢受阻，有時甚至要動用反貪部門才能成功。

今年6月27日，全國人大常委會通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，將“檢察機關提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法，從而解決了“公共利益誰來管”的問題。最高檢黨組書記、檢察長曹建明認為，檢察機關提起公益訴訟制度的建立，是司法制度、訴訟制度創(chuàng)新發(fā)展的重大成果，對加強公益保護、促進法治政府建設具有重要作用。