國務院關于支持山西省進一步深化改革

促進資源型經濟轉型發展的意見

國發〔2017〕42號

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

山西省是我國重要的能源基地和老工業基地,是國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區,在推進資源型經濟轉型改革和發展中具有重要地位。當前,我國經濟發展進入新常態,對資源型經濟轉型發展提出了新的更高要求。為加快破解制約資源型經濟轉型的深層次體制機制障礙和結構性矛盾,走出一條轉型升級、創新驅動發展的新路,努力把山西省改革發展推向更加深入的新階段,為其他資源型地區經濟轉型提供可復制、可推廣的制度性經驗,現提出以下意見。

一、 總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略,認真落實黨中央、國務院決策部署,統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立和貫徹落實新發展理念,堅持以提高發展質量和效益為中心,以推進供給側結構性改革為主線,深入實施創新驅動發展戰略,推動能源供給、消費、技術、體制革命和國際合作,打造能源革命排頭兵,促進產業轉型升級,擴大對內對外開放,改善生態環境質量,實現資源型經濟轉型實質性突破,將山西省建設成為創新創業活力充分釋放、經濟發展內生動力不斷增強、新舊動能轉換成效顯著的資源型經濟轉型發展示范區。

(二)基本原則。

——堅持改革引領。堅持解放思想、實事求是,以推進供給側結構性改革為主線,大膽破除阻礙經濟轉型的觀念理念和體制機制束縛,率先復制、推廣全國各類體制機制創新經驗,先行布局重大改革試點試驗。

——聚焦產業轉型。以能源供給結構轉型為重點,以產業延伸、更新和多元化發展為路徑,建設安全、綠色、集約、高效的清潔能源供應體系和現代產業體系。

——突出生態優先。大力推進生態保護和環境治理,加快構建生態文明制度體系,形成生產發展、生活富裕、生態良好的新局面。

——加強協同聯動。強化山西省主體責任,加強與京津冀地區互動合作,加大國家層面指導和支持力度,協同推進資源型經濟轉型。

(三)主要目標。

到2020年,重點領域供給側結構性改革取得階段性成果,能源革命總體效果不斷顯現,支撐資源型經濟轉型的體制機制基本建立。煤炭開采和粗加工占工業增加值比重顯著降低,煤炭先進產能占比逐步提高到2/3,煤炭清潔高效開發利用水平大幅提高、供應能力不斷增強,打造清潔能源供應升級版。戰略性新興產業增加值占地區生產總值比重達到全國平均水平,研究與試驗發展經費投入占地區生產總值比重爭取達到全國平均水平,初步建成國家新型能源基地、煤基科技創新成果轉化基地、全國重要的現代制造業基地、國家全域旅游示范區,轉型發展成果惠及城鄉居民,確保與全國同步進入全面小康社會。

到2030年,多點產業支撐、多元優勢互補、多極市場承載、內在競爭充分的產業體系基本形成,清潔、安全、高效的現代能源體系基本建成,資源型經濟轉型任務基本完成,形成一批可復制、可推廣的制度性經驗,經濟綜合競爭力、人民生活水平和可持續發展能力再上一個新臺階。

二、 健全產業轉型升級促進機制,打造能源革命排頭兵

(四)推動能源供給革命。引導退出過剩產能、發展優質產能,推進煤炭產能減量置換和減量重組。全面實施燃煤機組超低排放與節能改造,適當控制火電規模,實施能源生產和利用設施智能化改造。優化能源產業結構,重點布局煤炭深加工、煤層氣轉化等高端項目和新能源發電基地。研究布局煤炭儲配基地。鼓勵煤矸石、礦井水、煤礦瓦斯等煤礦資源綜合利用。結合電力市場需求變化,適時研究規劃建設新外送通道的可行性,提高晉電外送能力。布局太陽能薄膜等移動能源產業,打造移動能源領跑者。在新建工業園區和具備條件的既有工業園區,積極實施多能互補集成優化示范工程,推進能源綜合梯次利用。以企業為主體,建設煤炭開采及清潔高效利用境外產能合作示范基地。

(五)推動能源消費革命。支持山西省開展煤炭消費等量、減量替代行動,擴大天然氣、電能等清潔能源和可再生能源替代試點范圍,因地制宜發展地熱能、太陽能等可再生能源。加強對“煤改電”、農村電網改造升級的資金補貼支持,提高省內電力消納能力。加快推進煤炭清潔高效利用,推動焦化、煤化工等重點領域實施清潔生產技術改造。在農村居民用煤等重點替代領域,實施一批電能替代工程。加快實施民用、工業“煤改氣”工程。

(六)深化能源體制改革。堅持煤電結合、煤運結合、煤化結合,鼓勵煤炭、電力、運輸、煤化工等產業鏈上下游企業進行重組或交叉持股,打造全產業鏈競爭優勢。鼓勵有條件的煤炭和電力企業通過資本注入、股權置換、兼并重組、股權劃轉等方式,著力推進煤礦和電站聯營。鼓勵山西省探索建立能源清潔高效利用綜合補償機制,支持新興能源產業及相關產業發展和生態修復。鼓勵山西省引導社會資本建立能源轉型發展基金。積極推進電力體制改革綜合試點和呂梁等地增量配電業務試點。全面實現礦業權競爭性出讓。建立煤層氣勘查區塊退出機制和公開競爭出讓制度。鼓勵煤炭礦業權人和煤層氣礦業權人合資合作,支持符合條件的企業與山西省煤層氣開采企業合作。將煤層氣對外合作開發項目審批制改為備案制,將煤炭采礦權范圍內的地面煤層氣開發項目備案下放至山西省管理。落實煤層氣發電價格政策,進一步調動發電企業和電網企業積極性,加快煤層氣資源開發利用。

(七)實施產業轉型升級行動。深入實施“中國制造2025”,加快信息化與工業化兩化深度融合,推進兩化融合管理體系貫標試點。支持山西省開展國家智能制造試點示范。重點發展新一代信息技術、軌道交通、新能源汽車、新材料、航空航天、生物醫藥、文化旅游等新興產業和先進產品。支持開展傳統產業綠色改造,構建綠色制造體系,培育發展一批綠色產品、綠色工廠、綠色園區和綠色產業鏈。支持山西省開展大數據創新應用,推動大數據產業發展。支持運城市建設鋁鎂合金產業基地。加快推進航空測繪、通用航空、航空儀表等航空航天產業發展。積極推進全域旅游示范區建設,推動文化旅游融合發展,打造文化旅游支柱產業,支持有條件的市縣創建國家級旅游業改革創新先行區。建設省域國家級文化生態保護實驗區。支持大同市建設綜合康養產業區。

(八)建立新興產業培育扶持機制。國家在重大生產力布局特別是戰略性新興產業布局時給予山西省重點傾斜。支持山西省老工業城市創新創業能力建設,加快新舊動能轉換。支持山西省創建智能制造創新中心和鋁鎂合金、碳纖維等新材料創新中心。支持山西省主動對接京津冀等東部省市,探索建立合作機制,開展互派干部掛職交流和定向培訓,學習東部地區培育發展新興產業的先進經驗和做法。

(九)完善傳統產業轉型升級政策體系。依托山西省要素資源優勢,實施現代煤化工升級示范工程。開展“煤—電—鋁—材”一體化改革試點,推動鋁工業轉型升級。積極支持山西省軍民深度融合創新發展工作。鼓勵山西省探索創新國防科技成果就地轉移轉化管理辦法及利益分配政策機制。推進農業供給側結構性改革,發展特色、精品農業,打造山西“農谷”綜合性、專業性科創中心,鼓勵山西雜糧生產大縣爭創特色農產品優勢區。完善和推廣有機旱作農業,將有機旱作農業打造成現代農業的重要品牌。建設優質雜糧產地交易市場和中藥材交易中心。

三、 深入實施創新驅動發展戰略,促進新舊動能接續轉換

(十)增強協同創新能力。實施國家技術創新工程,加快推進能源技術革命。通過國家自然科學基金、國家科技重大專項、中央財政引導地方科技發展資金等現有資金渠道支持山西省科技創新。在大科學裝置等重大創新基礎設施布局上給予山西省重點傾斜,推動在山西省布局科技創新基地,提升科技創新服務轉型發展的能力。鼓勵山西省實施企業技術創新重點項目計劃,開展區域骨干企業創新轉型試點,創建國家科技成果轉移轉化示范區。推動太原國家創新型城市建設,支持具有較好基礎的城市創建創新型城市。支持企業和產業技術創新戰略聯盟構建專利池,推動形成標準必要專利。推行科技創新券、鼓勵開展知識產權質押融資,促進科技和金融結合,發展一批主營業務突出、競爭力強、成長性好、專注于細分市場的專業化“小巨人”企業。培育壯大天使投資、創業投資和私募股權投資,滿足不同發展階段和特點的創新型企業融資需求。

(十一)培育打造創新創業平臺。支持山西省國家雙創示范基地建設。鼓勵山西省探索高職院校與企業合作辦學,開展現代學徒制試點。支持開展產教融合型城市、行業、企業建設試點,支持山西省地方院校開展高水平應用型本科高等學校建設試點。扶持地方科研院所和高校加快發展,繼續通過中西部高校綜合實力提升工程支持山西大學建設與發展。支持中科院與山西省深化“院地合作”,推進科技創新成果在山西省落地轉化。

(十二)統籌推進開發區創新發展。根據開發區總體發展規劃和省內不同地區經濟發展需要,穩步有序推進開發區設立、擴區和升級工作,支持發展較好的省級開發區升級為國家級開發區,不斷提高發展質量和水平。支持以符合條件的開發區為載體,創建戰略性新興產業集聚區、國家高(新)技術產業(化)基地、國家新型工業化產業示范基地。創新開發區建設運營模式,實行管理機構與開發運營企業分離,引導社會資本參與開發區建設,支持以不同所有制企業為主體投資建設、運營、托管開發區,以及在現有開發區中投資建設、運營特色產業園。支持山西省整合太原市及周邊各類開發區,高起點、高標準建設轉型綜合改革示范區,在科技創新重大平臺建設、科技金融結合、政府治理體系和治理能力現代化等方面開展探索示范。在山西轉型綜合改革示范區及國家級開發區落實中關村國家自主創新示范區先行先試的科技成果使用處置和收益管理改革等政策。

(十三)實施人才強省戰略。完善吸引人才的政策環境,為人才跨地區、跨行業、跨體制流動提供便利條件。探索人才雙向流動機制,允許科技創新人才在高校、科研院所與企業間雙向兼職。強化人才激勵機制,支持山西省相關單位開展以增加知識價值為導向的分配政策試點。深化干部人事制度改革,探索在專業性較強的政府機構和國有企事業單位設置高端特聘崗位,實行聘期管理和協議工資。

四、 全面深化國有企業改革,激發市場主體活力

(十四)實施國有企業改革振興計劃。抓緊出臺山西省國有企業專項改革實施方案,按照創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批的要求,促進國有資本向戰略性關鍵性領域、優勢產業集聚。在煤炭、焦炭、冶金、電力等領域,加大國有經濟布局結構調整力度,提高產業集中度。支持中央企業參與地方國有企業改革,并購重組山西省國有企業。開展國有資本投資、運營公司試點,推動若干重大企業聯合重組。推行國有企業高管人員外部招聘和契約化管理制度,建立國有企業外部董事、監事、職業經理人人才庫。

(十五)更大程度更廣范圍推行混合所有制改革。制定出臺山西省國有企業混合所有制改革工作方案,率先選擇30家左右國有企業開展混合所有制改革試點。在系統總結試點經驗基礎上,深入推進全省國有企業混合所有制改革,除極少數涉及國家安全的國有企業外,鼓勵符合條件的國有企業通過整體上市、并購重組、發行可轉債等方式,逐步調整國有股權比例。支持中央企業與山西省煤炭、電力企業通過相互參股、持股以及簽訂長期協議等合作方式,形成市場互補和上下游協同效應。引導民營企業參與山西省國有企業混合所有制改革,鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業。積極引入有效戰略投資者,規范企業法人治理結構,實行市場導向的選人用人和激勵約束機制。通過試點探索混合所有制企業員工持股的可行方式。

(十六)加快解決歷史遺留問題。允許山西省國有企業劃出部分股權轉讓收益以及地方政府出讓部分國有企業股權,專項解決廠辦大集體、棚戶區改造和企業辦社會等歷史遺留問題。中央財政對廠辦大集體改革繼續給予補助和獎勵,山西省可結合實際情況,將自籌資金和中央財政補助資金統籌用于接續職工社會保險關系、解除勞動關系經濟補償等改革支出。全面深入推進國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交。對于中央下放企業職工家屬區“三供一業”分離移交中央財政補助資金,在確保完成工作任務基礎上,可按規定統籌用于地方國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作。

(十七)促進民營經濟健康發展。堅持權利平等、機會平等、規則平等,廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定。在山西省開展民營經濟發展改革示范,重點培育有利于民營經濟發展的政策環境、市場環境、金融環境、創新環境、法治環境等。著力構建“親”、“清”新型政商關系,打造良好營商環境,不斷提振民營經濟發展信心。打破基礎設施、市政公用設施、公共服務等領域的行業壟斷和市場壁壘,切實降低準入門檻,支持民間投資應入盡入。遴選一批有較好盈利預期、適合民間資本特點的優質項目,鼓勵民間資本組建聯合體投標,推進政府和社會資本合作。完善產權保護制度,甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件。

五、 加快推進重點領域改革,增強內生發展動力

(十八)深化“放管服”改革。全面對標國內先進地區,健全精簡高效的權責清單和負面清單制度,統一規范各類審批、監管、服務事項。支持市縣級政府設立統一行使行政審批權的機構,推廣“一個窗口受理、一站式辦理、一條龍服務”,逐步推進政務服務全程網上辦理。推進“證照分離”改革試點,全面清理和大幅壓減工業產品生產許可證,探索改進產品認證管理制度,加快推進認證機構與政府部門徹底脫鉤。試點企業投資項目承諾制,探索建立以信用為核心的監管模式。調整優化行政區劃,按程序調整大同市、陽泉市城區、郊區、礦區設置,解決設區的市“一市一區”等規模結構不合理問題。完善政府守信踐諾機制,建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制。

(十九)創新財政金融支持轉型升級方式。對山西省主導產業衰退嚴重的城市,比照實施資源枯竭城市財力轉移支付政策。中央預算內投資在山西省農村旅游公路建設、生態建設、扶貧開發和社會事業等方面比照西部地區補助標準執行。支持山西省推進完善地方政府專項債券管理,著力發展項目收益與融資自求平衡的專項債券品種,保障重點領域項目建設融資需求。支持山西省開展水資源稅改革試點和環境污染強制責任保險試點。在去產能過程中,通過綜合運用債務重組、破產重整或破產清算等手段,妥善處置企業債務和銀行不良資產,加快不良貸款核銷和批量轉讓,做到應核盡核,依法維護金融債權。鼓勵金融機構與發展前景良好但遇到暫時困難的優質企業有效對接,開展市場化法治化債轉股。支持山西省在符合條件的情況下設立民營銀行。支持企業開展大型設備、成套設備等融資租賃業務。在依法審慎合規的前提下,鼓勵金融機構設立綠色金融專營機構,大力開展綠色金融業務。研究建立大同國家級綠色金融改革創新試驗區。

(二十)改革完善土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度,嚴格劃定永久基本農田,實行特殊保護。積極創造條件,在山西省推廣國家綜合配套改革試驗區土地管理制度改革經驗,在確權登記頒證基礎上,推進農村承包土地經營權、農民住房財產權等農村產權規范流轉。實施工業用地市場化配置改革。優化開發區土地利用政策,適應產業轉型升級需要,適當增加生產性服務業、公共配套服務、基礎設施建設等用地供給,探索適合開發區特點的土地資源開發利用方式。大力推進土地整治,支持城區老工業區和獨立工礦區開展城鎮低效用地再開發,積極開展工礦廢棄地復墾利用試點和中低產田改造。加快推進采煤沉陷區土地復墾利用,對復墾為耕地的建設用地,經驗收合格后按程序納入城鄉建設用地增減掛鉤試點范圍,相關土地由治理主體優先使用。允許集中連片特困地區、國家和省級扶貧開發工作重點縣的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標在全省范圍內流轉使用。試點建立“以獎代補、以補代投”激勵機制,充分發揮財政資金撬動作用,吸引社會資金投入,大規模開展高標準農田建設。

(二十一)推動城鄉一體化發展。加快資源型城市特別是資源枯竭城市轉型,促進城礦協調發展,推進產城融合。支持長治市創建國家老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區。加快發展中小城市和特色小城鎮,實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,推動具備條件的縣和特大鎮有序設市。深入推進社會主義新農村建設,抓好傳統村落保護,推動基本公共服務向農村延伸,全面改善農村生產生活條件,建設幸福家園和美麗宜居鄉村。

(二十二)集中力量打贏脫貧攻堅戰。以呂梁山、燕山—太行山兩個集中連片特困地區為重點,聚焦深度貧困難題,堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略,推進脫貧攻堅與生態治理有機結合,統籌易地扶貧搬遷與煤炭采空區治理、國土綜合整治,因地制宜實施整村搬遷,同步建設安置點基礎設施、公共服務設施,發展相關配套產業,確保貧困群眾搬得出、穩得住、能致富。強化特色產業扶貧與深度貧困人口增收有機結合,建立有效化解因病致貧返貧和支出型貧困的長效機制。

六、 深度融入國家重大戰略,拓展轉型升級新空間

(二十三)構建聯接“一帶一路”大通道。完善物流基地、城市配送中心布局,打造一批具有多式聯運功能的大型綜合物流基地。支持在物流基地建設具有海關、檢驗檢疫等功能的鐵路口岸。支持太原、大同建設全國性綜合交通樞紐,有序推進太原至綏德、保定至忻州、大同至集寧、運城至三門峽等鐵路前期工作。中央預算內投資、車輛購置稅資金、民航發展基金等對符合條件的山西省交通基礎設施項目予以支持。將山西省列入普通公路重載交通建設試點。支持山西(陽泉)智能物聯網應用基地試點建設。推動大同、運城、五臺山機場航空口岸開放,加快太原、大同、臨汾無水港建設。支持在符合條件的地區設立海關特殊監管區域。積極支持山西省復制推廣自由貿易試驗區等成熟改革試點經驗。

(二十四)加強與京津冀協同發展戰略銜接。支持山西省與京津冀地區建立合作機制,實現聯動發展。構筑京津冀生態屏障,完善區域環境污染聯防聯控機制,利用現有資金渠道對山西省符合條件的生態環保項目予以支持。增加山西省向京津冀地區的清潔能源供應。支持山西省參與京津冀電力市場化交易。支持京津冀等地企業與山西省電力企業開展合作,擴大電力外送規模。鼓勵山西省與京津冀地區探索跨區域共建園區的投資開發和運營管理模式。加強山西省與京津冀地區基礎設施互聯互通。鼓勵北京、天津兩地高水平大學以委托管理、聯合辦學等方式加強與山西省高校合作。

七、 深化生態文明體制改革,建設美麗山西

(二十五)加強資源開發地區生態保護修復治理。加快推進國土綜合整治,實施太行山、呂梁山生態保護修復工程,推進山水林田湖生態保護工程試點。積極引入社會資本參與生態修復建設,創新市場化生態修復機制。加大中央預算內采煤沉陷區綜合治理專項支持力度,研究逐步將山西省矛盾突出、財政困難的重點采煤沉陷區納入資源枯竭城市財力轉移支付范圍。

(二十六)加大生態環境保護力度。落實最嚴格水資源管理制度,嚴格水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”管理。加強水功能區和入河湖排污口監督管理,加大娘子關泉、辛安泉等水源地保護力度。全面落實河長制,創新河湖管護體制機制,加快推進汾河等流域生態修復和系統治理。加強黃土高原地區溝壑區固溝保塬工作,開展呂梁山、太行山等水土流失綜合治理,推動重要水源地生態清潔小流域建設。加快水權交易市場建設,探索滹沱河、桑干河等跨省流域橫向生態保護補償機制。實施大規模植樹造林,推進天然林資源保護,將符合條件的公益林納入國家級公益林范圍,享受森林生態效益補償政策。改革創新園區規劃環評工作,探索園區式、鏈條式環評模式。

(二十七)強化資源節約集約利用。實施能源消耗總量和強度雙控行動,強化對山西省各級政府和重點用能單位的節能目標責任考核,組織實施節能重點工程,發展節能環保產業。全面推進節水型社會建設,實施水資源消耗總量和強度雙控行動,提高水資源利用效率和效益。堅持以水定城、以水定產,嚴格執行水資源論證和取水許可制度,強化水資源承載能力剛性約束,促進經濟發展方式和用水方式轉變。大力推進重點領域節水,把農業節水作為主攻方向,實施重大農業節水工程,推進農業水價綜合改革。加大工業和城鎮節水力度。實施水效領跑者引領行動,開展合同節水管理試點示范工程。積極開展節水宣傳教育,增強全社會節水、護水意識。推動山西省建立健全碳排放權交易機制。在確保環境質量穩定達標前提下,允許山西省在省域內科學合理配置環境容量。實行生產者責任延伸制度,逐步提高電器電子產品、汽車產品、鉛酸蓄電池等重點品種的廢棄產品規范回收與循環利用率。支持山西省大力發展循環經濟,對產業園區進行循環化改造。落實固廢利用產品稅收優惠政策,推進煤矸石等大宗固體廢物綜合利用,有效防控煉焦、煤化工等行業危險廢物的環境風險。加快推進朔州工業固廢綜合利用示范基地建設。

八、 加強組織領導,完善工作保障措施

(二十八)落實主體責任。山西省要深刻認識資源型經濟轉型發展的緊迫性、艱巨性、長期性,增強思想自覺和行動自覺,切實承擔主體責任,加強組織領導,制定實施方案,強化省內協同,建立激勵機制和考核機制,發揚釘釘子精神,持續推動資源型經濟轉型發展。

(二十九)加大支持力度。國務院有關部門要結合自身職能,對本意見涉及的重大事項抓緊制定細化方案和具體措施,逐條抓好落實。對一些關系全局、綜合性強的改革發展舉措,要建立健全工作機制,加強系統研究、整體設計、聯合攻關。因地制宜將山西省納入有關部門已啟動或擬開展的重大改革試點范圍,加大政策支持力度,及時解決資源型經濟轉型發展中的困難和問題。

(三十)強化指導協調。國家發展改革委要加強對山西省資源型經濟轉型發展的宏觀指導、綜合協調、督促推進和檢查評估,適時總結并推廣重大關鍵性、標志性改革經驗,重大改革進展情況和問題及時報告國務院。有關部門和山西省要加強輿論引導,積極營造支持山西省進一步深化改革、促進資源型經濟轉型發展的良好氛圍。

國務院

2017年9月1日