在剛剛結(jié)束的全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。”對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債，首次明確要“終身問(wèn)責(zé)”，彰顯出中央嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)定決心。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范地方政府舉債，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，是深化財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)管理實(shí)施了哪些改革舉措，效果如何？目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大？防控風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)還需要在哪些方面加力？記者采訪了有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家。

清理整頓地方融資平臺(tái)，厘清政府與平臺(tái)的關(guān)系

“我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加快和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，資金需求很大。在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，地方政府適當(dāng)舉債籌措資金是合理的。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示。

然而，前些年地方政府沒(méi)有舉債權(quán)限，也缺乏正規(guī)的舉債渠道，只能通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式來(lái)舉債。地方發(fā)展急需資金，加上一些地方政府有政績(jī)沖動(dòng)，由此導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速上升。

地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債，或通過(guò)企業(yè)發(fā)債為政府融資，這些資金利息高、期限短，用在基礎(chǔ)設(shè)施等周期長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目上，屬于資金錯(cuò)配。“項(xiàng)目還沒(méi)完成，債務(wù)就到期了，地方政府只能再四處籌措資金，地方政府償債成本和壓力猛增。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

更令人擔(dān)心的是，由于地方政府是“借道”舉債，不少債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外，借了多少、怎么花的沒(méi)有一本明白賬。特別是地方政府換屆后，新官不理舊賬，這些債務(wù)如何償還也成了問(wèn)題。

地方政府債務(wù)這團(tuán)亂麻不解開(kāi)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就像高懸的達(dá)摩克利斯之劍。中央解決這一問(wèn)題的主要思路是，清理整頓地方融資平臺(tái)，厘清政府與平臺(tái)的關(guān)系，勒緊地方債務(wù)的韁繩。

首先是“開(kāi)前門(mén)”，賦予地方政府發(fā)債權(quán)限。“前門(mén)”是一點(diǎn)一點(diǎn)打開(kāi)的，從最早財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，到開(kāi)展部分省區(qū)自行發(fā)債試點(diǎn)，再到2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)，整個(gè)推進(jìn)過(guò)程用了5年時(shí)間。這表明，國(guó)家對(duì)于地方政府發(fā)債還是相當(dāng)謹(jǐn)慎、力求穩(wěn)妥的。

接下來(lái)，就是理清舊債“堵旁門(mén)”。對(duì)于2014年底之前的地方政府性存量債務(wù)，不管是用什么方式舉借的，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行了清理。經(jīng)過(guò)甄別，存量債務(wù)中有15.4萬(wàn)億元屬于地方政府債務(wù)。“也就是說(shuō)，對(duì)于這些債務(wù)地方政府是認(rèn)賬的，并負(fù)有償還責(zé)任。這些‘舊債’逐步發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，納入預(yù)算規(guī)范管理，分別到期償還。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

地方政府舉債只有一條路，設(shè)“天花板”控制規(guī)模

“舊債”好不容易理清了，以后發(fā)新債肯定不能再出險(xiǎn)情。2015年1月1日起，新修訂的預(yù)算法實(shí)施。新預(yù)算法明確規(guī)定：除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。換句話說(shuō)，地方政府舉借債務(wù)的唯一渠道，就是公開(kāi)發(fā)行債券，其他方式都不可以。

同時(shí)，厘清政府與融資平臺(tái)的關(guān)系：政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，要做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。地方國(guó)有企業(yè)，包括融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)，由企業(yè)自己償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任。但地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)要承擔(dān)有限責(zé)任。

“對(duì)于一些金融機(jī)構(gòu)以前的投資，如果被納入了15.4萬(wàn)億元的存量債務(wù)，那政府會(huì)負(fù)責(zé)到期償還。如果沒(méi)被納入，也不意味著錢(qián)打了水漂，因?yàn)椴簧偃谫Y平臺(tái)項(xiàng)目都很優(yōu)質(zhì)，未來(lái)的回報(bào)和收益都還是不錯(cuò)的。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮認(rèn)為。

控制舉債規(guī)模，實(shí)行限額發(fā)行，則是勒緊地方債的那根“韁繩”。2015年，新增地方政府債務(wù)的“天花板”是6000億元，2016年是1.18萬(wàn)億元，2017年是1.63萬(wàn)億元。“這個(gè)限額是經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，再分解到各省的，不允許超額發(fā)債。這就像大貨車(chē)一樣，不允許超載行駛才會(huì)更安全。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

通過(guò)頂層設(shè)計(jì)扎牢“籠子”，加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，我國(guó)防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得了明顯成效。截至2016年末，我國(guó)中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬(wàn)億元，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計(jì)算，負(fù)債率約為36.7%。即使把或有負(fù)債考慮進(jìn)去，我國(guó)政府負(fù)債率約為40%。

“預(yù)計(jì)今年政府負(fù)債率仍將保持穩(wěn)定，這在世界上屬于較低水平，也在我們能夠承受的范圍之內(nèi)。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說(shuō)。

違規(guī)舉債又有“新變種”，多項(xiàng)舉措密集出臺(tái)嚴(yán)監(jiān)管

雖然我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有些地方在財(cái)政“吃緊”的情況下，違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺(tái)公司、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金等領(lǐng)域，這些變相舉債行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)這些新問(wèn)題，近期財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)密集出臺(tái)政策舉措，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為。

在一些地方，PPP和投資基金變成了“明股暗債”，虧了由政府資金“兜底”，這樣一來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)到了政府一邊。對(duì)此，新舉措開(kāi)出負(fù)面清單：嚴(yán)禁地方政府利用PPP以及各類(lèi)政府投資基金，違法違規(guī)變相舉債。地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司；不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。

融資平臺(tái)公司的融資，很多來(lái)自于銀行等金融機(jī)構(gòu)。部分金融機(jī)構(gòu)為保險(xiǎn)起見(jiàn)，對(duì)企業(yè)融資時(shí)，仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾。政策明確：地方政府及其所屬部門(mén)不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。金融機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供融資時(shí)，也不得要求或接受地方政府及所屬部門(mén)出具擔(dān)保函、承諾函等提供擔(dān)保。

針對(duì)這些新問(wèn)題，今年以來(lái)，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)密集出臺(tái)政策舉措，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為，并多次公開(kāi)通報(bào)了對(duì)地方政府違規(guī)舉債的處理結(jié)果。

“財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)，建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，定期核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問(wèn)題。” 財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前已多次對(duì)部分市縣政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開(kāi)通報(bào)，地方政府也對(duì)違規(guī)責(zé)任人作出了行政撤職等處分。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)也對(duì)參與違法舉債的金融機(jī)構(gòu)，作出了相應(yīng)的行政處罰。記者 李麗輝