領導干部身份獨特、地位重要、作用突出、影響重大，在走向法治化的當代中國，肩負著特殊的法治使命。”我們黨的重要領導人、著名法學家董必武對此問題有過十分精辟的闡述。他說，“法律和法令是一種莊嚴慎重的東西。”“要使群眾守法，首先就要求國家機關工作人員，特別是領導者以身作則。國家機關工作人員必須對法律、法令有充分的理解，才能正確地執行和模范地遵守法律。”

要使全體人民成為社會主義法治的忠實崇尚者，領導干部們就必須成為全社會尊法的模范。

尊崇法治

尊崇法治是法治的本質要求，是堅持法律至上的要求，也是對社會公眾的普遍要求，尤其是對公權力，在根本上是對領導干部的首要要求。尊崇法治是一種對待的心理狀態，必須從領導干部做起。

1. 法治的含義本身就包含著對法治的尊崇要求。法治的含義十分豐富，理解也多種多樣。從一般的意義上講，法治是指國家或社會依法而治的體制機制，以及社會普遍的堅持法律至上的思維模式、行為方式、秩序狀態等。具體說來，法治首先是指一個國家或者社會在法律至上原則下，依法進行治國理政的體制機制；其次是指國家公權力依法運行的基本方式；再次是指社會成員依法作出社會行為以及處理相互關系的思維模式、行為方式和秩序狀態等。法治的含義就是要法律至上，法律要至上就必須有相關主體發自內心的尊崇。

2. 法治的關鍵是對公權力的約束。

從法治的定義可以看到，法治的核心問題或者關鍵問題是法律與公權力之間的關系問題。治國理政總是憑借公權力進行的，公權力的運行狀況直接決定于其行使者運用的情形。公權力的行使者，在今天就是國家機關或者準國家機關的公務人員。這些公務人員中的領導者就是我們今天所稱的領導干部。對于公權力的約束，可以具體化為對公務人員及其領導干部行使公權力行為的約束。當然，法治并不僅僅限于對于公權力的約束，如果這樣認識也就顯得十分狹隘。法治還要求一般社會成員將依法辦事作為思維模式、行為方式，甚至法治還應該是一種社會生活習慣、社會秩序狀態等。但就一般社會成員的行為來講，一是，其行為會受公權力法治化程度的制約和影響。二是其相互之間一旦發生矛盾糾紛，也還需要借助公權力運用法律來加以解決。三是社會公眾本身還可能與公權力之間發生矛盾，這就要求公權力自覺接受法律約束，依法對待和處理其與社會公眾之間的關系。因此，一個國家或者社會，有無法治的最根本的判斷標志，就是看公權力是否受到法律的約束。如果受到法律的約束，我們就說是法治，反之則是人治。法律能否約束公權力以及約束的狀況，就成為判斷法治有無與存廢的標志。

3. 領導干部與權力、法治的關系。

公權力都是為各級各類國家公務人員所掌握的，由于公務人員都是在一定組織體系之中的，因此可以說，其最終都是由領導干部所掌握的。領導干部是各種公權力的最終決定者和行使者。領導干部與公權力之間的結構關系、公權力與法律之間的結構關系決定了領導干部與法治之間的關系。法治對公權力的約束最終必然落實到對于領導干部宏觀決策和具體行為的約束上。領導干部能否尊崇法治就成為法治能否建立和維持的關鍵。

要全面推進依法治國，領導干部就必須成為尊崇法治的模范。

敬畏法律

敬畏法律是法治國家、法治政府、法治社會的要求，是依法治國、依法執政、依法行政的現實需要。與一般社會成員相比較，領導干部更要特別地敬畏法律。為什么領導干部更要敬畏法律？著眼領導干部，就可得出許多極為重要的結論。因為：

1. 忠誠法律就是忠誠國家和人民。公務人員尤其是領導干部是由人民為治理國家或者社會而選任的，他們是必須忠誠于人民和國家的特殊社會成員。必須忠誠國家忠誠于人民，這是對各級各類領導干部的政治要求。只要這一點是堅定不移的，那么領導干部就必須敬畏法治。因為法律是國家意志和人民意志的體現。國家意志的表現形式是多種多樣的。在國際上，有國家發布的外交聲明、照會、簽訂的國際條約等；在國內還有法律、國家政策、國家發展規劃等。其中唯有法律這種國家意志具有最大的穩定性和最高的權威性。法律是國家意志中最有權威的，它直接伴隨著國家的強制力保障。誰違反了法律誰就應當承擔法律上的責任。法律的直接意志主體是國家，根本的意志主體是人民。人民是一切權力的終極來源，沒有人民，沒有人民的授權，就沒有公權力。所有的公權力行使者都應當是由人民選任并以法律授權的。在人民民主、人民當家作主的國家，法律是國家意志更是人民意志。在一個領導干部的心目中，如果國家是神圣的，人民是神圣的，就必須敬畏作為國家意志和人民意志的法律。只要其心理和行動上對法律是敬畏的，就必然是忠于國家忠于人民的。

2. 法律以國家強制力為后盾。法律直接伴隨著國家強制力，這是法律必須被敬畏的又一重要原因。國家強制力包含著警察、法庭、監獄，乃至軍隊等。在一般的社會管理中，當然是前三者，至于軍隊的作用愈來愈局限于維護國家主權與安全、防止外來侵略。違反法律會招致國家的暴力強制，被作為違法犯罪加以懲罰。這是法律與政策、紀律、道德之間的重要差異。法律的國家強制性，是法律的基本特征，也是它與其他社會規范的重要區別。除了法律之外，道德、政策、紀律都不具有國家強制力保證實施的性質。正因為法律具有其他社會規范所不具有的國家強制性，它的暴力特征就成為顯著標志，也是其令人敬畏的外在原因。對于法律的決定，對于人們來說具有不能不服從的強制性質，只能遵守而不能違反。

3. 法律具有最嚴厲的懲罰措施。違反任何社會規范都會承擔相應的責任。違反道德，可能受到輿論的譴責和良知的自責；違反政策，可能受到某種政治的處罰；違反習慣也可能會受到來自傳統力量的懲罰。唯有違反法律卻會受到來自國家的處罰。這些處罰有民事的、行政的，更有刑事的。在民事法律上，有停止侵害，排除妨礙，消除危險，返還財產，恢復原狀，修理、重作、更換，賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復名譽，賠禮道歉等責任方式。在行政法律上則有精神罰、財產罰和身份罰的區分，對不同的主體來說，法律規定了不同的責任。就行政主體來說，承擔行政責任的具體方式有通報批評；賠禮道歉，承認錯誤；恢復名譽，消除影響；返還權益；恢復原狀；停止違法行為；履行職務；撤銷違法的行政行為；糾正不適當的行政行為；行政賠償等。對于公務員來說，承擔行政責任的具體方式則有通報批評；承擔賠償損失的責任、接受行政處分等。至于行政相對人，其承擔行政責任的具體方式有承認錯誤，賠禮道歉；接受行政處罰；履行法定義務；恢復原狀，返還財產；賠償損失等。在刑事法律上，懲罰更為嚴厲。我國目前的刑事處罰包括主刑與附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑五種，附加刑包括罰金、剝奪政治權利等。由于法律懲罰方式的嚴厲性，因此也就必然地具有必須敬畏的性質。

作為領導干部必須敬畏法律以做法治之榜樣。

【作者系中共中央黨校政法部常務副主任、教授，中國法學會董必武法學思想（中國特色社會主義法治理論）研究會副會長。】