黨的十八屆五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,是在深刻總結國內外發展經驗教訓、分析國內外發展大勢的基礎上形成的,也是針對我國發展中的突出矛盾和問題提出來的。新發展理念深刻揭示了實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展的必由之路,集中反映了我們黨對經濟社會發展規律認識的深化,為全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮斗目標提供了理論指導和行動指南,是當今中國發展之道。

新發展理念是邏輯嚴密的有機系統

新發展理念是針對我國發展面臨的突出問題和挑戰提出的戰略指引。創新發展解決經濟社會持續發展的動力問題。把創新作為引領發展的第一動力,把人才作為支撐發展的第一資源,加快形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式,指明了當今中國的發展走向。協調發展解決不同系統之間、系統內部的子系統之間的協調性問題,防止任何一個系統或子系統發展滯后形成短板;強調通過相互協調配合優化結構、提高發展的平衡性。綠色發展解決經濟社會系統與自然系統的關系問題,推動形成自然系統與人類活動的良性循環。開放發展解決國內發展與外部環境的關系問題,通過內外聯動增強發展活力。共享發展解決發展過程中的公平正義問題,強調良好的發展需要全社會共同參與,發展成果由全社會共同分享。

新發展理念是邏輯嚴密的有機系統:創新發展增強發展的動力,協調發展提高發展的平衡性,綠色發展保障發展的可持續性,開放發展實現發展的內外聯動,共享發展明確發展的目標。五大發展理念相互貫通、相互促進,有著統一的目標,使科學發展的內涵進一步具體化,對破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢更具針對性、指導性、可操作性。

新發展理念是“十三五”規劃綱要之魂

科學的國家發展規劃應實現兩個方面的結合:一是國家的統一性與地方的多樣性相結合;二是國家重大決策的原則性與地方創新的靈活性相結合。應當說,經過60多年的實踐,我國已形成了比較完善的國家發展體系,確立了分級分類、合理分工、相互配合的發展規劃體系和實施機制。制定和實施國民經濟和社會發展規劃,就是我國國家治理的一項重要制度安排。從1953年的第一個五年計劃到2016年的第十三個五年規劃,每一個五年規劃(計劃)都是我們黨關于發展理念與發展戰略的集中體現,反映了我們黨對發展規律的認識不斷深化、治理能力不斷提高。我國國民經濟和社會發展規劃按照三級三類的原則進行管理,即按行政層級分為國家級規劃、省(區、市)級規劃、市縣級規劃;按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。國家總體規劃和省(區、市)級、市縣級總體規劃分別由同級人民政府組織編制,并經同級人民代表大會批準后正式實施;專項規劃由各級人民政府有關部門組織編制;跨省(區、市)的區域規劃,由國家發展改革部門會同國務院有關部門和區域內省(區、市)人民政府有關部門編制。

“十三五”規劃綱要是“十三五”時期我國經濟社會發展的宏偉藍圖,是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據?！笆濉币巹澗V要的旗幟和靈魂是新發展理念。由于我國各地區發展具有較強多樣性和差異性,中央政府對經濟社會發展的目標設定和具體執行不宜管得過死,也不能管得過松,而要尋求統籌規劃與因地制宜的平衡,以充分發揮中央和地方兩個積極性。從哪里尋找治理和發展的正確思路,如何充分發揮兩個積極性?根本在于牢固樹立和貫徹落實新發展理念。新發展理念是管全局、管根本、管長遠的,具有戰略性、綱領性、引領性,指明了當前和今后一個時期我國的發展思路、發展方向和發展著力點,對國家、地區、組織和個人的發展都具有指導意義。只有準確把握新發展理念的科學內涵,確立對新發展理念的自覺和自信,才能編制好發展規劃,闡明國家戰略意圖,明確政府工作重點,引導市場主體行為。只有牢固樹立新發展理念,才能有效避免“一放就亂、一統就死”的治理怪圈,既將中央科學合理的發展思路更好貫徹于地方發展中,又有效避免管得過細、過死帶來的地方積極性不高問題,鼓勵地方政府發揮積極性、主動性、創造性。

“十三五”規劃綱要是貫徹落實新發展理念的主要抓手

從五年規劃的發展變化來看,其越來越注重對發展目標的設定和對中央、地方政府責任的劃分,通過對約束性指標和預期性指標等政策工具進行有效組合,逐步突破一些地方政府執行規劃時保守、刻板的傾向,推動地方政府在統一目標下拓寬發展思路,明確工作重點和工作職責。這得益于我們黨對新的發展階段基本特征的深刻洞悉,得益于發展理念和發展思路的不斷創新和完善。因此,從根本上說,新的發展理念推動實現發展的新跨越。

我國經濟社會發展已經形成了一套發展邏輯,即理念—規劃(目標)—行動—措施,因而能讓新發展理念的指導作用充分體現在“十三五”規劃等五年規劃中。有效實施“十三五”規劃綱要,首先應牢固樹立和貫徹落實新發展理念,將其貫穿領導活動全過程,落實到決策、執行、檢查各項工作中,增強工作的原則性、系統性、預見性、創造性,為各級政府協調配合行動奠定思想基礎。其次應緊緊圍繞全面建成小康社會目標,設定“十三五”時期的各項發展指標,包括經濟發展、創新驅動、民生福祉、資源環境四大類共25項指標。其中,約束性指標有13項,這是政府必須履行的職責,對地方或部門起約束性作用。預期性指標主要針對競爭性領域和市場主體,起引導作用。在國家規劃基礎上,各級政府對各級五年規劃進行反復討論和修正。第三應明確行動抓手,經過深入論證提出重大政策、重大工程、重大項目,作為把規劃要求細化實化的突出體現和主要抓手,確保全面建成小康社會各項目標任務落到實處。最后應提出經濟社會發展各領域的重大舉措,突出解決關鍵性問題,補齊發展短板,形成豐富系統的政策體系,逐項開展工作,將新發展理念切實化為改善人民生活和促進經濟社會發展的實際行動。

上述發展邏輯十分有效,有利于抓住和用好我國發展的重要戰略機遇期,深入貫徹新發展理念,適應、把握、引領經濟發展新常態。根據我們對2016年的年度監測和評估,“十三五”規劃綱要提出的19項約束性指標,進展順利的有18項,達標率為94.7%;14項預期性指標,有望完成13項,達標率為92.9%,實現了“十三五”良好開局,為供給側結構性改革開了一個好頭,為我國順利邁上經濟發展新臺階創造了條件。對“十五”規劃至“十二五”規劃的實證分析還發現,中央與地方發展理念相容性、發展目標一致性、發展指標耦合性、發展任務匹配性越來越高。其中,發展理念轉變起著關鍵作用。從對“十三五”規劃的分析來看,地方發展理念與中央越接近的地區,目標設定與中央的契合度越高,目標完成情況也越好。綱要提出的約束性指標都在地方規劃中得到了充分體現,并成為真正的硬約束。

當前貫徹落實新發展理念存在的主要問題

“十三五”時期,我國經濟發展的顯著特征就是進入新常態。新常態下,我國經濟發展的主要特點是:增長速度要從高速轉向中高速,發展方式要從規模速度型轉向質量效率型,經濟結構調整要從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉,發展動力要從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動。這是我國經濟向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進的必經過程。實現這樣廣泛而深刻的變革并不容易,對我們是一個新的巨大挑戰,落實新發展理念是適應、把握、引領經濟發展新常態的關鍵所在。

隨著“十三五”規劃綱要的有效實施,新發展理念逐步在中國落地生根,變成普遍實踐。但也要看到,一些地方和部門在落實新發展理念方面還存在不少問題,突出表現在以下兩方面。

一是貪多求快、層層加碼。自“十一五”規劃建立約束性指標制度以來,約束性指標有力推動了政策執行。但受時間、空間和其他一些系統性、復雜性約束條件的限制,約束性指標并非通過目標倒逼機制就一定能保證完成,而且還可能迫于完成指標的壓力產生治標不治本的負面作用。有些部門在目標設定時盲目擴大約束性指標范圍,與現實情況不匹配,很容易誤導執行層,導致不理想的結果。還有些部門自主設定的專項規劃目標與國家目標的有效銜接不夠,削弱了國家目標的權威性和獎懲的有效性。此外,一些部門的相互配合不夠,甚至出現目標效力抵消或過度疊加的問題。一些地方政府在指標設定和執行中,過分依賴層層分解的方式下派任務,存在層層加碼的冒進主義。這些現象反映了一些地方政府目標設定不夠科學、對客觀事實認知不足,使發展陷入只注重“量”而忽略“質”的怪圈,壓縮了結構性改革的空間,從而難以保持健康、持續、有質量的發展,難以讓新發展理念落到實處。

二是依賴考核、激勵失效。有些部門過度依賴干部績效考核來推動工作,缺乏有效的配套措施。事實上,如果對任何問題都以“增加績效考核比重”來解決,最終就會出現“都加強但都沒有加強”的現象。提出解決問題的合理藥方,需要加強對具體發展問題的調研力度和對一線情況的掌握,了解基層情況,總結基層經驗,認識到發展問題的復雜性和多樣性,克服單純依靠倒逼機制推動工作的思想傾向,采取多方面舉措推動新發展理念的貫徹落實。還有一些地方為確保完成綱要確定的目標,規定了一系列與目標完成情況相銜接的獎懲措施,但其中不少措施標準模糊或失之于軟,缺乏有效威懾力,使獎懲流于形式。這顯然會損害新發展理念和“十三五”規劃的落實效果。

進一步發揮靈魂引領作用,更好貫徹落實新發展理念

從根本上說,貫徹落實新發展理念要充分調動人民群眾和各地方、各部門的積極性、主動性、創造性,把思想和行動統一到新發展理念上來,從而實現理念相容、目標相容、動機相容、行動相容。

進一步發揮新發展理念的靈魂引領作用。新發展理念是執行發展規劃的指揮棒、紅綠燈。它不僅是目標,而且是實現目標的綱領。比如,有效推動地方創新,既要促使各地樹立“全國一盤棋”的思想,又要給予地方足夠的創新空間,以重要領域和關鍵環節的創新突破帶動全局創新發展。因此,應高度重視提高各級領導干部對新發展理念認識的全面性和系統性,特別是要加強各地區主要領導干部對新發展理念的學習思考。理念和思想的更新,是推動科學發展的先決條件。

增強發展目標設定的科學性。各地在發展目標設定中應堅持科學審慎的態度,尊重發展的客觀規律,充分考慮發展階段和發展實際,設定的目標既要通過努力才能達到,又要避免定得過高、壓力過大。中央政府應加強對地方政府目標設定的科學評估和及時指導,切實增加專家和公眾的參與度,注重增強目標區域設置的靈活性,避免一刀切。

強化相關措施的匹配。落實新發展理念,應特別注意防止只依靠單一措施(如“目標倒逼”)的“萬能藥”傾向。發展不是由單一因素促成的,解決發展問題需要綜合性、系統性的措施。因此,應著重加強相關制度和政策的全方位匹配。例如,應加強規劃目標與財政預算的銜接,與年度計劃的銜接,與國家總體規劃、專項規劃及區域規劃的銜接,形成有效的規劃體系和規劃合力。

增強考核監督的嚴肅性和有效性。及時、有效的獎懲措施,有利于推動新發展理念和“十三五”規劃的貫徹落實。為此,應加強綱要的年度監測機制,對主要指標進行年度評估,掌握年度目標的完成情況。將獎懲措施與各地核心利益相聯系,形成差別化的考核機制,提高績效考核的真實性和有效性,既“打得準”,也“打得狠”,將獎懲措施真正落到實處。

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以習近平同志為核心的黨中央提出新發展理念以來,廣大干部群眾不斷增強理念共識、政治共識、發展共識,為實現“兩個一百年”奮斗目標奠定了重要思想基礎。這表明,在中國這樣一個大國,提出新發展理念本身就是對經濟社會發展規律認識的深化。對新發展理念的深學篤用,必將通過規劃、決策、執行等各個環節進一步彰顯新發展理念的強大指導作用,實現關系我國發展全局的深刻變革。

(作者:胡鞍鋼 唐 嘯 清華大學國情研究院)