2月24日，一名求職者在廣州南方人才市場尋找工作機會。 

新華社記者 梁 旭攝

今年“六一”兒童節，中建一局北京公司邀請來自山東、四川等地二十多名外來務工人員子女來到北京，與父母團聚。

新華社記者 李 文攝

去年，中超上海上港隊球員武磊根據引進人才政策獲得上海戶口。來滬踢球12年后，終于落戶。 

新華社記者 曹 燦攝

北漂多年的小冬（化名），最近看到了一絲曙光。3年前研究生畢業后，他前往上海就業，卻以幾分之差無緣應屆生落戶機會。來京打拼后，戶口成了他的心結。這幾天，微信中不少北漂朋友都在“算分”，估算著自己獲得“北京市民入場券”的機會。

8月11日，《北京市積分落戶管理辦法（試行）》正式出爐，讓小冬這樣的北漂們看到了拿到北京戶口的希望。網絡上，不少“北京積分落戶攻略”也紛紛出爐：“要有正兒八經的工作，要好好交社保”“有條件就買房吧，比租房積分多”“別住在市里了，搬到郊區去吧”……

“再過5年，等過了社保繳納滿7年的門檻，可能就有機會了吧。”小冬說。

目前，北上廣深等市區常住人口超千萬的超大城市，均已提出或實施積分落戶指標體系。雖然各個城市的落戶難度不一，但都為懷揣“大城市夢”的人開啟了一扇門。

落戶條件各有側重

根據規定，申請北京積分落戶的外地人必須達到4項硬性標準：持有北京市居住證，在法定退休年齡以下，在京連續繳納社保滿7年，無刑事犯罪記錄。

橫向比較來看，持有居住證已成為各地城市積分落戶的共同門檻。不過相對而言，上海的門檻更高，要求持有居住證滿7年才能獲得積分落戶的資格。與此同時，上海的居住證申請也必須滿足積分規定，可謂難上加難。

相對居住證而言，各地積分落戶最關鍵的指標是社保繳費年限。北京和上海均要求連續繳納社保滿7年，廣州則要求4年。

對此，北京市發改委相關負責人稱，連續繳納社保的條件體現了優先解決存量的要求。按照國家戶籍制度改革意見，大城市的落戶條件對繳納社保年限的要求不超過5年，而北京作為超大型城市，在繳納社保年限的規定上較大城市要高一些。

國家行政學院教授汪玉凱認為，北京的人口矛盾在全國最為嚴峻，新的積分落戶體系是根據北京定位提出的。

此前，有媒體比較各地落戶條件發現，上海重學歷、北京重貢獻。對此，有專家表示，每個地方情況不同，提出落戶的要求也不一樣，導致最終落戶的人群也不一樣。因此，單純從積分要求來看，并不具有可比性。

例如，落戶上海的年齡優勢更大一些，最年輕者可以加到30分。而北京則實行“一刀切”制度，只要不超過45歲，都能加20分。

而在學歷方面，有媒體分析發現，在上海的博士畢業生比較容易取得上海戶籍，具有專業技術職稱和技能者的加分也非常可觀。而在北京，博士畢業生要拿到戶口就要難一些。在其他條件相同的情況下，一個本科畢業生只需在北京多工作8年，就能趕上甚至超過博士的分數。

對此，北京發改委方面表示，在分值上，要總體保持就學與就業、居住的起點公平，也就是說，就學一年的積分分值應與就業和居住一年的分值相銜接。

有專家認為，積分落戶政策里關于學歷、職業技能等方面的加分項，并不是對所謂低端勞動力的歧視。北京等特大城市必須要根據自身的城市定位來引進和控制人口。單純說對某個群體有門檻，意義不大。

控制人口指標有限

在北京積分落戶的加分項中，最引人關注的是“職住區域指標及分值”。根據規定，《管理辦法》規定，申請人居住地由城六區轉移到本市其他行政區域的，每滿一年加2分，最高加6分。申請人就業地和居住地均由城六區轉移到本市其他行政區域的，每滿一年加4分，最高加12分。

這意味著，如果申請人在北京城六區之外的10個區就業和居住3年，其積分價值等同于學歷從本科升級為碩士。

職住區域的指標，毫無疑問指向了北京人口控制的目標。根據北京“十三五”規劃建議，要將全市的常住人口總量控制在2300萬人以內。同時，城六區的常住人口要比2014年下降15%左右。

目前，北上廣深等人口超千萬的城市都面臨著控制人口的任務。根據北京統計局消息，2015年末北京常住人口為2170.5萬人，城六區常住人口較2015年下降3%。這意味著，到“十三五”末，北京城六區的人口將減少近200萬。

此前，北京有關部門公布的統計數據顯示，2015年末，北京市常住人口比2014年末增加18.9萬人，但增幅下降。今年上半年，城六區人口同比減少11萬人，出現了“拐點”。此外，上海、廣州的常住人口也出現了階段性放緩。

對更多漂泊在大城市中、渴望“入籍”的勞動者而言，更為關注的是每年有多少張珍貴的“入場券”。

數據顯示，上海自2012年起執行以積分制為主體的居住證制度以來，至2015年年底，共2.6萬人落戶，平均每年約6500人；2015年，廣州積分落戶的指標是4500名；2015年達到天津落戶標準的則為10500人。

而據學者測算，北京市每年的積分落戶人數不會超過萬人。此前，中國人民大學公共管理學院教授楊宏山曾表示，預計每年的落戶指標不會超過5000人。

公共服務實現均等

積分落戶“僧多粥少”，難免出現“千軍萬馬過獨木橋”的局面。除了通過積分落戶控制人口、引進人才外，更重要的是為城市的所有居住者提供好公共服務。

去年12月，國務院出臺《居住證暫行條例》，明確提出非戶籍人口在居住地享有義務教育、基本公共就業服務等9項基本公共服務，以及辦理出入境證件、機動車登記等7項便利。

實現地方立法與《居住證暫行條例》的銜接，成為北上廣等超大城市戶籍制度改革的難點之一。北京市發改委相關負責人表示，作為超大型城市，一方面要為生活在這個城市的所有人提供好服務，另一方面又要按照中央總體要求控制住人口規模，在多難中實現平衡需要一個過程。

暨南大學管理學院教授胡剛認為，在中國城鎮化道路的過程中，人口還將繼續保持向超大城市集聚的態勢。在這種情況下，人口調控與戶籍政策的有序放開要同時推進，不能偏廢。

“目前，一線大城市如果完全放開落戶，資源與管理還難以承受。因此，優化區域經濟規劃與布局，減少地區間的社會經濟發展落差，是解決‘大城市病’以及推動公民平等自由遷徙的根本解決之道。”胡剛說。

公安部相關負責人2014年曾表示，居住證制度是一個過渡性的制度安排，就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決那些已經在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際困難。

雖然目前國內超大城市實現戶籍人口與非戶籍人口完全“同城待遇”仍有難度，但推進城鎮基本公共服務和便利對常住人口的全覆蓋仍是各級政府的目標。

據介紹，北京全面實施居住證制度后，同步建立以居住證為載體、與居住證相掛鉤的基本公共服務提供機制，大部分人符合居住證申領條件，可享有相關公共服務和便利，包括勞動就業、參加社會保險等3項權利，義務教育、基本公共就業服務等6項基本公共服務以及申領機動車駕駛證、報名參加職業資格考試等7項便利。

中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉認為，積分落戶與居住證兩項制度的最終目的，都是要讓外來人口享受到和本地人口相同的公共服務，是我國逐步實現公共服務均等化過程中的步驟。

“從這個意義上來講，居住證制度可能會在將來的人口管理以及戶籍制度改革中發揮越來越重要的作用。我們國家的基本公共服務將均等地惠及到每一個公民身上，這是兩個制度實施落地的真實含義。”張車偉說。