結構調整要“放手”讓企業和市場去做，政府的作用不是“甩手”，而是要把制度創新和制度供給當作調結構的“抓手”

我國供給側結構性改革是以解放和發展社會生產力為目標，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。實踐證明，不用結構性改革的辦法，不僅不能從根本上解放和發展生產力，而且也無法順利完成結構調整中的“三去一降一補”的五項重點任務。

什么才是“用改革的辦法推進結構調整”？我認為從大的方面說，就是要在結構調整中，始終圍繞如何使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用來做文章。具體來說，就是結構調整要“放手”讓企業和市場去做，政府的作用不是“甩手”，而是要把制度創新和制度供給當做調結構的“抓手”。政府自身的改革是全面深化改革的先導環節和“牛鼻子”，政府是制度供給的主體，也是驅動創新的主體，因此供給側結構性改革，首先就要求政府增加高質量的制度供給，通過強化政府的制度創新能力，給市場經濟運行主體創造優良的制度環境，直接或間接地激勵、誘使、引導或強迫市場主體做出有利于資源最優配置的經濟決策，最終實現結構調整的目標。

在供給側結構性改革中，要強化政府的制度創新和制度供給能力，就是指要在結構性改革中，通過制度改革和創新，不斷地完善行為規則，并通過法定程序為社會組織和成員、市場主體等設立須遵守的行為規則。這就是說，強化政府層面的制度創新和制度供給能力，就是政府要把經濟工作中的新理念、新思想、新方法、新機構、新法規、新政策和新工作載體等，引入原有的制度體系、政策體系和工作體系中，實現新的發展組合能力。

在供給側結構性改革的背景下，政府層面的制度創新和制度供給，需要緊扣轉型升級的主線，重點解決發展中存在的結構性、體制性和素質性的矛盾和問題，重點在于要以“創新、協調、開放、綠色、分享”這五大發展理念來優化相關的制度環境，主要內容包括：

在發展動力問題上，重點強化與科技創新引領新發展、建設創新驅動國家相關的制度供給。科技創新是實現轉型升級的主要動力。在制度供給層面，需要從動力、壓力和引力三個方面的制度建設，來激勵經濟主體的創新行為。首先需要完善的是企業作為創新主體的政策體系，要加大對具有經濟外部性的新技術、新材料、新工藝、新產品的支持扶助力度。另外是要建立和完善對科技人才創業、創新的支持政策，為其建設高水準的創業、創新平臺和載體。

針對人與自然和諧問題，重點強化與環境保護相關的制度供給。建設美麗中國需要把環境保護的倒逼壓力，轉化為經濟轉型升級的動力。為此在制度創新和供給上，要把目前限于工作層面的倒逼機制，提升到政策層面，并在此基礎上進一步上升到法律法規層面。在環保工作的規章化、制度化中，可以探索實施兩類交易制度：第一是建立和健全以單位GDP能耗為基礎的節能交易制度，促進各地區能耗量的持續下降。第二是建立和健全以水環境質量為基礎的流域生態環境補償機制。具體是對水質達到一類水標準的地區，達到程度越高、比例越高則獎勵越多，而對三類尤其是四類水質比例高的地區，實施懲罰性倒扣。這種制度安排尤其適用于具有上下游關系的區域生態補償關系。

針對發展不協調的問題，重點強化與建立產業新體系、調整產業結構相關的制度供給。現代產業體系的建設，是實現供給側結構性改革這一主線要求的具體行動和方案。包括鼓勵全面建設協調發展的三次產業新體系、重點鼓勵推進工業結構轉向中高端、鼓勵企業戰略性地攀升全球價值鏈的高端環節、鼓勵企業重視對傳統產業的技術改造等。

針對發展內外聯動的問題，鼓勵建立起“走出去”與“引進來”相結合的高水平的雙向開放體系。新一輪開放型經濟戰略，要揚棄單一的出口導向型經濟，構建基于內需為主的高水平開放型經濟體系。這是新常態下處理開放與發展關系的主要議題。其內涵主要包括兩方面：一是基于我國龐大的內需優勢，“高水平地引進來”。也就是說，要通過國內各種發展平臺的建設和制度環境的優化，以中國不斷起飛的內需為引力，大力虹吸全球的人力資本、技術資本和知識資本，讓其成為我國創新驅動發展的投入品，成為我國建設創新型國家的生產要素；二是以服務于包括我國龐大內需在內的全球市場需求為出發點，“大規模地走出去”。依托于服務國內市場需求，利用我國巨額的外匯儲備資源，在全球范圍內大力吸收和就地利用各種先進生產要素，尤其是人力資本、技術資本和知識資本。一句話，基于內需提升我國的開放型經濟發展水平，在經濟發展進入新常態后，其主要目的是為了得到更多的全球智慧和資源為我所用。

針對社會公平正義問題，建設共享發展的制度保障體系。以共享發展理念為先導，我們的改革發展將與過去有很大的不同：一是在新常態中，發展的指向將改變過去為了GDP、財政稅收的不良格局，而是為了滿足人民群眾不斷增長的物質文化生活需要，由此將糾正單純的GDP導向、大大化解產能過剩，以及地區間政府過度競爭的舊常態現象；二是發展的目的是為了最廣大的人民群眾，這將改變少部分人通過政策優惠分享發展成果的不可持續狀態，表現為將糾正經濟社會方面的優惠政策向少數群體、行業、地區過度集中的不良做法，而是更多地實施普惠制；三是與其他四大發展理念相結合，實現新常態下的科學發展，如與綠色發展理念結合，抑制某些利益集團為了自身利益而犧牲環境的急功近利行為，讓最廣大的人民群眾共享藍天白云、青山綠水；與協調發展相結合，均衡好實體經濟部門與虛擬經濟部門的利益關系，各產業、各地區的利益關系；再如與創新發展相結合，在發展中讓人力資本、知識資本和技術資本，以及一切對發展有貢獻的勞動者也能分享股權和紅利，實現對創新驅動的最有力的刺激和激勵。

（作者系全國政協委員、江蘇省首批高端智庫“長江產業經濟研究院”院長、南京大學教授）