原標(biāo)題：部分行業(yè)協(xié)會成輸送利益渠道 協(xié)會公款成私人腰包

張浩/漫畫

　　10月18日，中國畜牧業(yè)協(xié)會原秘書長沈廣之妻王艷青的上訴請求被北京市第三中級法院終審駁回，轟動一時(shí)的沈廣重特大貪污案落下帷幕。而此時(shí)的沈廣，已經(jīng)在監(jiān)獄中度過了一年有余。近年來，行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人涉及貪腐案件屢屢被曝光。2014年10月，深圳市民政局在同一天通報(bào)了三起行業(yè)協(xié)會會長違法違紀(jì)案，包括深圳市清潔衛(wèi)生協(xié)會會長周恒德、深圳市機(jī)動車駕駛員培訓(xùn)行業(yè)協(xié)會執(zhí)行會長黃錫光和深圳市自卸車協(xié)會執(zhí)行會長黃恒律。

　　“與常見的官員腐敗、商業(yè)賄賂相比，行業(yè)協(xié)會腐敗本身更加隱蔽。很多行業(yè)協(xié)會雖然是社會組織，但本身掌握著一些隱形權(quán)力，比如制定行業(yè)規(guī)則、行業(yè)評比等。這些權(quán)力如果缺乏公開和監(jiān)督，同樣可以用來以權(quán)謀私。”近日，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩告訴《方圓》記者，從實(shí)質(zhì)上講，行業(yè)協(xié)會之所以能夠通過向會員單位亂收費(fèi)等方式獲取非法利益，其基礎(chǔ)在于背靠政府，擁有政府授權(quán)，實(shí)質(zhì)上仍然是權(quán)力濫用。

　　行政權(quán)力腐敗的延伸

　　行業(yè)協(xié)會，居于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間，提供服務(wù)，搭建起雙方溝通的平臺，屬于我國民法規(guī)定的社團(tuán)法人，屬于非營利性機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月，全國依法登記社會組織62萬個(gè)，其中行業(yè)協(xié)會商會近7萬個(gè)，包括全國性行業(yè)協(xié)會商會800多個(gè)。

　　在數(shù)量龐大的行業(yè)協(xié)會之中，并非個(gè)個(gè)都是徹底的“民間組織”。北京市朝陽區(qū)檢察院偵查一處副處長林裕向《方圓》記者介紹，這些協(xié)會之中，有的是從國家行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來，有的甚至是政府部門與行業(yè)協(xié)會“兩塊牌子，一套人馬”，具備一定的行政權(quán)力；有的行業(yè)協(xié)會本身還保持著部分公務(wù)員編制或事業(yè)單位編制，或者掛靠在行政部門、事業(yè)單位。這些擁有“半官方”背景的行業(yè)協(xié)會，被稱為“紅頂中介”。

　　在中國社會科學(xué)院副研究員林躍勤看來，行業(yè)協(xié)會腐敗主要就是“紅頂中介”及其負(fù)責(zé)人，濫用其手中擁有的部分直接公權(quán)力或間接公權(quán)影響力，從事違規(guī)、違法和謀取私利的行為。

　　“腐敗一般是指官員為謀私而濫用權(quán)力。行業(yè)協(xié)會及其工作人員并非權(quán)力部門和公務(wù)員，不牽涉享有公共權(quán)力的主體，似乎與典型意義的腐敗行為掛不上鉤。”林躍勤表示，但實(shí)際上，協(xié)會擁有政府賦予的準(zhǔn)行政職能或獨(dú)占的權(quán)威公共服務(wù)資格，對于這種權(quán)力的濫用，是行政權(quán)力或公權(quán)腐敗的變種或延伸，或可稱之“泛公權(quán)腐敗”。

　　程文浩表示，從以往案例來看，行業(yè)協(xié)會腐敗的表現(xiàn)形式，就內(nèi)部而言，一種是行業(yè)協(xié)會內(nèi)部管理不善，領(lǐng)導(dǎo)或工作人員貪污或者挪用公款，另一種是人事任命上的腐敗，比如安排領(lǐng)導(dǎo)子女工作、享受不正當(dāng)福利等；就外部而言，一種是協(xié)會利用政府部門下放給它的審批權(quán)，借助制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、評選評比等向會員單位亂收費(fèi)，另一種是行業(yè)協(xié)會充當(dāng)利益輸送渠道，代會員單位向主管部門行賄。

　　協(xié)會公款成“私人腰包”

　　“貪污公款是協(xié)會腐敗的重要表現(xiàn)形式之一。行業(yè)協(xié)會的工作人員，尤其是身居要職的領(lǐng)導(dǎo)，往往在內(nèi)部搞‘一言堂’，獨(dú)自決定協(xié)會公款的流向，甚至將款項(xiàng)納入私人腰包，致使財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)。”林裕向記者表示。2014年，湖北省紀(jì)委查處了一起私藏“小金庫”案件，案件的主角是時(shí)任武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游局質(zhì)量規(guī)范與管理科科長兼旅行社行業(yè)協(xié)會秘書長曹東來，他利用自己在協(xié)會的身份大肆斂財(cái)，將協(xié)會收取的培訓(xùn)費(fèi)、會費(fèi)等，統(tǒng)統(tǒng)存進(jìn)自己的賬戶。

　　中國畜牧業(yè)協(xié)會原秘書長沈廣貪污案也是如此。從2009年到2012年，沈廣利用開辦各種展會的名義，私自截留會展收入、侵吞會員參展費(fèi)，共貪污協(xié)會公款1200余萬元。

　　一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，不少行業(yè)協(xié)會要職多由退下來的官員擔(dān)任。今年6月落馬的安徽省蚌埠市建筑業(yè)協(xié)會會長張貴森、浙江省衢州市建筑行業(yè)協(xié)會會長許林森，在出任協(xié)會負(fù)責(zé)人之前，都有著實(shí)打?qū)嵉?ldquo;官”字背景。張貴森曾任蚌埠市建設(shè)管理局黨總支部書記，而許林森曾任衢州市建設(shè)規(guī)劃局副局長。

　　“我們了解到，從機(jī)關(guān)單位、部委退下來之后再擔(dān)任協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)是很常見的現(xiàn)象，因?yàn)楦鱾€(gè)行業(yè)協(xié)會都與該行業(yè)的行政機(jī)關(guān)、政府部門存在緊密聯(lián)系，所以領(lǐng)導(dǎo)班子退下來之后去協(xié)會掛個(gè)職，享受各種工資福利的情況也客觀存在。”林裕表示，一些退休官員在擔(dān)任行業(yè)協(xié)會要職后，繼續(xù)利用自己的權(quán)力和影響力從事貪腐活動，比如享受高級別待遇，為吃飯消遣活動找個(gè)“擋箭牌”，為官員親屬、朋友提供工作，也為自身腐敗提供“幫助”。

　　四川省工程爆破協(xié)會常務(wù)副會長李榮飚，將其侄子安排在協(xié)會做出納、將親朋好友安排在辦公室任主任，其非法收受的1500萬元贓款大多數(shù)都是通過協(xié)會開發(fā)票、做賬，實(shí)際上把協(xié)會當(dāng)成了轉(zhuǎn)移受賄贓款的“中轉(zhuǎn)站”。

　　審批權(quán)力變現(xiàn)

　　“有的行業(yè)協(xié)會腐敗，已經(jīng)不僅僅是協(xié)會負(fù)責(zé)人個(gè)人腐化的問題，而是協(xié)會整體‘墮落’。”程文浩表示，比如有的協(xié)會巧立名目，花樣百出，搞評選、設(shè)置各類榜單，讓企業(yè)“花錢買優(yōu)秀”“付費(fèi)評先進(jìn)”。

　　“本來行業(yè)協(xié)會進(jìn)行一些正常的評選、評比是沒問題的，但有些協(xié)會在擁有政府部門下放給行業(yè)協(xié)會的行政職權(quán)時(shí)，往往濫用這些權(quán)力向會員單位收取不正常的會費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，尤其是這種不正當(dāng)利益在賬面上顯示不出來，比如放在‘小金庫’這種賬外資金里，從而便于貪污和挪用。”程文浩表示。

　　如果說行業(yè)協(xié)會依靠開展覽拉贊助創(chuàng)收，還多少帶有一些市場化的色彩，那么依靠手中掌握的審批權(quán)限斂財(cái)，則是赤裸裸的權(quán)力尋租。李榮飚就是如此。根據(jù)規(guī)定，民爆作業(yè)企業(yè)開展業(yè)務(wù)需要不同的資質(zhì)，人數(shù)、技術(shù)等級不夠的企業(yè)要對人員進(jìn)行培訓(xùn)，而這些培訓(xùn)必須通過該工程爆破協(xié)會組織。李榮飚與考核專家相熟，能夠向?qū)＜姨岢銎髽I(yè)是否擁有資質(zhì)的建議。為了讓李榮飚投出“同意”票，先后有20多家企業(yè)向他送錢。

　　“不僅如此，有的行業(yè)協(xié)會利用與政府機(jī)關(guān)的‘特殊關(guān)系’或者協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)與政府部門官員的私人關(guān)系，扮演起權(quán)力掮客的角色，為不符合條件的‘關(guān)系企業(yè)’謀取政府重大項(xiàng)目立項(xiàng)和專項(xiàng)資金，并從中分一杯羹。還有的專業(yè)性較強(qiáng)的協(xié)會負(fù)責(zé)人，肆意利用自己手中的專業(yè)資源，幫助不合格企業(yè)偽裝成資質(zhì)優(yōu)良企業(yè)，為其謀求上市，從而收取企業(yè)巨額顧問費(fèi)、贊助費(fèi)。”北京市盈科律師事務(wù)所律師易勝華說。

　　除此以外，有的行業(yè)協(xié)會還違反財(cái)務(wù)制度，挪用公款大肆揮霍或向“特定利益群體”行賄，成為了政府與企業(yè)間的“利益輸送渠道”。比如，深圳市自卸車協(xié)會執(zhí)行會長黃恒律，為了減輕自卸車帶來的環(huán)保處罰問題，先后多次向南山區(qū)環(huán)水局監(jiān)理所監(jiān)察二隊(duì)時(shí)任隊(duì)長李燕忠行賄共計(jì)人民幣現(xiàn)金7.5萬元、向南山區(qū)環(huán)水局監(jiān)理所時(shí)任所長李崢行賄共計(jì)人民幣現(xiàn)金6萬元，后因犯單位行賄罪，被判處拘役四個(gè)月，緩刑六個(gè)月。

　　內(nèi)部“一言堂”外部管不了

　　“這還要從內(nèi)部找原因。”陳鋒表示，行業(yè)協(xié)會腐敗首當(dāng)其沖的，便是協(xié)會內(nèi)部管理制度的混亂，這從行業(yè)協(xié)會的選舉制度便可以窺斑見豹。按照一般章程，行業(yè)協(xié)會的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是會員大會或會員代表大會，會長、副會長等職位應(yīng)當(dāng)由其選舉產(chǎn)生，重大事項(xiàng)也要通過大會進(jìn)行表決，但實(shí)際上大多數(shù)掛靠政府機(jī)關(guān)的協(xié)會主要負(fù)責(zé)人都是由上級指定或任命的，選舉基本流于形式。因此，出現(xiàn)協(xié)會負(fù)責(zé)人“一言堂”的現(xiàn)象也就不足為奇。

　　在林躍勤看來，外部監(jiān)管缺位也會導(dǎo)致腐敗叢生，比如有的協(xié)會與上級主管單位利益共生，瓜葛太多，所以主管部門往往對協(xié)會采取“放羊式”的管理。因?yàn)橹鞴軉挝坏墓賳T與協(xié)會主要領(lǐng)導(dǎo)崗位之間的互通和兼職，使協(xié)會對政府機(jī)構(gòu)的影響力很大，導(dǎo)致政府主管機(jī)構(gòu)難以對所屬協(xié)會“鐵面無私”。

　　“不僅僅是監(jiān)管缺位，而且缺乏有效的監(jiān)管手段。”林躍勤進(jìn)一步表示，一方面，作為政府主管部門的民政部門，對行業(yè)協(xié)會的管理職能基本局限于登記、年檢和執(zhí)法查處，而沒有深入細(xì)致的約束；另一方面，主管部門對于行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)的培訓(xùn)、指導(dǎo)、交流和服務(wù)等工作，受到了人員編制和經(jīng)費(fèi)的制約而顯得力不從心。

　　陳鋒還表示，與此同時(shí)，行業(yè)協(xié)會也缺少來自外界的輿論監(jiān)督。比如社會民眾和媒體往往將注意力放在黨政機(jī)關(guān)是否腐敗上，反而忽視了作為“民間組織”的行業(yè)協(xié)會的存在，也忽略了部分背靠政府機(jī)關(guān)的行業(yè)協(xié)會也存在腐敗的問題。

　　“從法律角度來說，我國尚未出臺專門的行業(yè)協(xié)會法，目前對于協(xié)會的法律約束，還僅僅停留在《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和一些地方性的規(guī)章制度。”易勝華表示，法律層面的滯后，直接導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會中的不法分子有機(jī)可乘，甚至肆無忌憚。

　　亟須明確定位，重在加強(qiáng)監(jiān)管

　　7月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。在易勝華看來，遏制行業(yè)協(xié)會腐敗，除與行政機(jī)關(guān)脫鉤外，還必須解決其身份認(rèn)定問題，包括認(rèn)定行業(yè)協(xié)會的身份以及協(xié)會工作人員的身份，提高刑法的適用性。比如完善規(guī)范行業(yè)協(xié)會的法律法規(guī)，并與其他法律如刑法等相銜接，明確法律責(zé)任和懲罰機(jī)制。要提高對行業(yè)協(xié)會腐敗治理的效果，應(yīng)在刑法中增設(shè)相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會單位犯罪的罪名。

　　“另外，行業(yè)協(xié)會作為典型的社團(tuán)法人，其治理機(jī)制與公司企業(yè)治理模式更為接近，可以借鑒公司模式來完善協(xié)會內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。”陳鋒說，比如協(xié)會理事會的成員嚴(yán)格按照民主程序選舉產(chǎn)生，而不是完全依賴行政主管部門直接任命；財(cái)務(wù)上則建立獨(dú)立賬戶，嚴(yán)格依法遵章理財(cái)，并對協(xié)會經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止行業(yè)協(xié)會私設(shè)“小金庫”。

　　程文浩也認(rèn)為，盡量讓行業(yè)協(xié)會發(fā)揮服務(wù)的職能，同時(shí)弱化和減少它的管理監(jiān)管職能，減少其限制性權(quán)力。同時(shí)增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的民主管理，將協(xié)會財(cái)務(wù)對會員公開，尤其是有全國性影響的行業(yè)協(xié)會，其內(nèi)部運(yùn)作和財(cái)務(wù)情況更應(yīng)該對社會公開。

　　◎相關(guān)鏈接

　　行業(yè)協(xié)會商會將與行政機(jī)關(guān)脫鉤

　　2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》對外發(fā)布。方案提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。

　　方案明確，脫鉤的主體是各級行政機(jī)關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會商會。方案還提出了四條基本原則：一是堅(jiān)持社會化、市場化改革方向；二是堅(jiān)持法制化、非營利原則；三是堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展、釋放市場活力；四是堅(jiān)持試點(diǎn)先行、分步穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　方案確定了脫鉤任務(wù)和措施：一是機(jī)構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；二是職能分離，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；三是資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系；四是人員管理分離，規(guī)范用人關(guān)系；五是黨建、外事等事項(xiàng)分離，規(guī)范管理關(guān)系。

　　在組織實(shí)施上，方案明確，發(fā)展改革委、民政部會同有關(guān)部門，成立行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組。

　　方案還提出，全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點(diǎn)工作由民政部牽頭負(fù)責(zé)，2015年下半年開始第一批試點(diǎn)，2016年總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大試點(diǎn)，2017年在更大范圍試點(diǎn)，通過試點(diǎn)完善相應(yīng)的體制機(jī)制后全面推開。(劉亞 張劍)