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國企改革與能源改革如何聯接?
近期高層連續出臺了電力、國企、價格改革方面的意見,油氣改革也在醞釀之中。中國能源行業產業集中度高、國有企業所占比重大,推進電力、油氣改革無法回避國有企業改革,國企改革也不能回避能源改革。如何將能源行業改革與國企改革統籌考慮,這是當前面臨的突出問題。
此輪國企改革的重點之一,是將國企按商業類和公益類進行分類改革。作為商品,能源的資源配置應由市場起決定性作用。從這個意義上講,能源企業屬于商業類。但現在部分國有能源企業又負有普遍服務職能,將商業性業務與公益性業務混在一起,內部容易形成交叉補貼。顯然,將其歸為哪一類都不夠準確。
要解決這個難題,關鍵在于劃清政府和企業的職能。即政府為公民和企業提供基本公共服務,包括對困難群體用電用油提供補貼;能源企業則要按供求關系定價,按商業原則經營;工商企業和居民用能按市場價格付費。在明確政企職能的前提下,可以將本應由政府承擔的公共服務職能從能源企業中剝離出來。盡管政府滿足特殊群體能源基本服務需求的職能仍然要由能源企業完成,但政府需要向能源企業購買服務,而不是通過能源企業內部的交叉補貼來解決。在剝離公共服務職能后,能源企業才能真正成為商業類企業。
國有能源企業中存在的交叉補貼,一般理解為企業以低于邊際成本的價格向公益性業務提供商品或服務。剝離企業承擔的公共服務職能后,這部分交叉補貼的支出責任應當轉由政府公共預算承擔,這勢必增加財政支出。在當前經濟增長放緩的形勢下,財政的收支矛盾已十分突出,能否推進這項改革需要認真考量。
國有能源企業的交叉補貼金額究竟大到什么程度?我們一直沒有準確數據。能源企業內部很多被認為是公益服務的支出事項,按照財政的標準是不應支出的,一旦將交叉補貼的支出責任轉到財政,數量會受到嚴格控制。
比如,工商企業用電用氣價格高,城市居民價格低,能源企業用工商業電價氣價補貼居民消費,這在交叉補貼中占了很大一部分。一般來說,城市中越是收入高的家庭用能越多,享受的交叉補貼就越多,這是不公平的,真正的困難群體家庭實際用電用氣量反而較少。因此,將企業交叉補貼的支出責任交給政府,政府的實際支出不會增長太多,而補貼也會更公平合理。
最近出臺的幾個改革意見都明確了網運分開、放開競爭性業務的改革方向。電網、油氣管網都是網絡型行業,今后有可能在這些領域進行資產和業務重組,這是國企改革與能源改革的重要結合點。
對網絡型行業而言,加強政府監管是改革的應有之義。重點要監管以下幾個方面:一是政府對網絡輸配業務進行單獨定價、單獨監管;二是網絡向第三方無歧視開放;三是網絡建設投資向各類投資主體開放。
政府作為監管主體應加強監管力量的建設,在制度安排上明確政監合一還是政監分開、統一監管還是分段監管、垂直監管還是分級監管等問題。現行國有能源企業管理方式主要是管人管事管資產,股東回報在其中處次要地位。
國資監管轉到以管資本為主,體現了國家在國有資產經營理念上的重大轉變。具體到能源企業,首先,可以通過資本運營實現轉型升級。現在大量的國有能源企業是按能源品種建立的,有關部門也是按資產量對能源企業進行排位,如發電企業看裝機容量、油氣和煤炭企業看資源儲量等。在實行以管資本為主后,應當允許能源企業根據世界能源格局的變化和中國能源代際更替的需要,更靈活地處置資產,從事投資回報更高的能源業務。
其次,國有能源企業可以通過出讓部分股權來解決歷史遺留問題。這對很多目前陷入困境的老工業基地來說,有很強的現實意義。
三是擴大能源國有企業國有資本的經營預算規模。與能源國企動輒上萬億元的資產相比,其上繳的國有資本預算規模偏低,而大量的政府財政預算又用于國有能源企業。今后國家應當將能源企業國有資本股東回報的多少,作為衡量企業業績和社會責任的主要標志。
(作者:范必,中國國際經濟交流中心特邀研究員)
編輯:薛曉鈺
關鍵詞:國企改革 能源 油氣 價格