今年鐵路土地綜合開發被列為鐵路資產經營的重中之重。消息人士透露，為盡快支持鐵路土地開發取得突破，由國家發改委牽頭起草的鐵路土地綜合開發方案已獲得國務院同意，最快將于5月底出臺。

　　《經濟參考報》記者獨家獲悉，中國鐵路總公司已經對18個項目編制了綜合經營開發方案，要求各鐵路局集中技術、人才、資金力量，優化重組整合地產置業企業，有條件的可組建地產置業集團公司；與此同時，將搭建全路性綜合經營開發與區域性合作平臺，在技術、人才、資金等方面為各局地產置業企業提供支持，打造全路地產置業品牌。

　　巨額資金缺口嗷嗷待哺

　　隨著鐵路管理體制的重大改革，單一依靠國家投資來推動鐵路建設越來越困難。即將推出的鐵路發展基金明后年的融資總規模只有四五千億元，國家財政對鐵路公益運輸的補償或不足千億。面臨巨額資金缺口，鐵路自身亟須培養“造血”能力。

　　半年時間內，今年的鐵路投資已經調整三次。中國鐵路總公司日前召開電視電話會議落實國務院有關決定，一是全年投資總額在7000億元基礎上，增至8000億元以上；二是開工項目由前次44項增至48項基礎上，本次增至64項；三是新論證的項目在條件成熟時，年內也可開工；四是今年新投入運營的線路要達到7000公里以上；五是設備投資額由1200億元增至1430億元以上。

　　這是鐵路在2011年、2012年、2013年連續三年投資放緩之后，重歸8000億元高點，這也是僅次于2010年8426.52億元的歷史次頂點。業內人士預測，到年底實際完成額或超過8000億元，今年也有可能成為史上投資最多的一年。

　　截至2013年底，中國鐵路營運里程突破10萬公里，高鐵突破1萬公里。根據調整后的《中長期鐵路網規劃》，到2020年，全國鐵路營業里程達到12萬公里以上，建設客運專線1.6萬公里以上，規劃既有線增建二線1.9萬公里，既有線電氣化2.5萬公里。要完成2020年的既定目標，未來幾年鐵路建設投資仍需保持高位。

　　大規模建設給鐵路帶來了資金困難和運營負債兩大難題，截至2013年9月30日，中國鐵路總公司總資產為4.84萬億元，負債3.06萬億元，在建工程1.55萬億元，巨額負債已嚴重拖累鐵路發展。

　　以中西部為例，“十二五”期間，中西部國家鐵路建設投資1 .85萬億元、投產新線2 .3萬公里；“十二五”前3年，中西部地區完成建設投資1.15萬億元、投產新線7000公里，這意味今明兩年中西部地區鐵路投資需完成7000億元。

　　以地養路破解融資瓶頸

　　“高鐵的開通帶動沿線、站場土地升值，鐵路企業握有大量土地，理應享有因鐵路帶來的發展效益。”中國工程院院士王夢恕向《經濟參考報》記者表示，鐵路建設和運營在拉動區域經濟發展、帶動沿線土地、礦產等資源開發上發揮重要作用，產生了良好的社會效益，但是鐵路企業自身經濟效益較低，社會效益與企業效益反差較大。

　　鐵路土地綜合開發一直被寄予厚望。2013年8月9日，國務院下發了《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發[2013]33號)，提出加大力度盤活鐵路用地資源，允許并鼓勵線路用地及車站的土地綜合開發利用，明確要求地方政府呀支持鐵路企業對土地的綜合開發。

　　鐵路土地綜合開發就是結合鐵路項目建設，有效利用鐵路上蓋、地下空間及毗鄰的土地進行綜合開發，提高土地利用效益，帶動沿線經濟社會發展，并以開發收益補貼鐵路建設和運營。

　　中國鐵路總公司副總經理彭開宙表示，土地是稀缺不可再生的資源，隨著城鎮化進程加快，土地供需矛盾日益突出，資產價值迅速攀升。鐵路擁有大量的土地資源，特別是鐵路快速發展的過程中，車站周邊及沿線土地大幅增值，蘊藏著巨大商機，還可利用國家支持政策、行業優勢，結合新線建設，進一步拓展土地新增資源。

　　“原來鐵路建設都交給當地市政府了，這個模式是雙輸的，我修不了鐵路，你的土地也不能增值，現在修軌道的公司都虧本，需要政府補貼，政府沒有那么大力量就靠舉債。”國土資源部相關負責人說。

　　這位負責人表示，怎么解決經濟上的問題？可參考香港地鐵模式，軌道交通和沿線的土地開發掛鉤。鐵路的修建，軌道交通的修建會帶來增值效應的外溢，現在外溢的增值容許鐵路公司收回一部分，就形成了良性的循環。

　　通過土地資產開發，增加“造血”功能，提高企業經濟效益，以支持鐵路建設和運營，這或許為中國鐵路投融資打開政策空間。以廣州鐵路局為例，廣深鐵路土地所有權總面積約1200萬平，廣深沿線站段所占面積大約400萬平。由于廣深沿線腹地經濟較好，沿線部分站點利用率低，開發空間大，據宏源證券2013年9月9日的初步估算，認為沿線站段土地增值(靜態和動態)空間超100億元。

　　國務院33號文件出臺后，地方政府也出臺了相關配套政策。據記者不完全統計，目前已經有廣東、福建、江西、安徽、四川等五個省份明確提出要通過鐵路沿線土地開發來彌補鐵路建設資金不足。

　　18個項目試水土地綜合開發

　　土地綜合開發已被列為今年鐵路資產經營的重中之重。彭開宙在資產經營開發工作會議上要求，今年在土地綜合經營開發方面取得突破性進展。

　　消息人士表示，中鐵總公司去年就把鐵路土地綜合經營開發作為突破口，研究出臺支持鐵路土地綜合經營開發的政策和措施，組織制定了土地綜合經營開發等一系列的制度和辦法，在與鐵路局對接的集成商，初步形成了鐵路局土地綜合經營開發三年規劃和2014年年度計劃。

　　記者從昆明鐵路局了解到，日前，該局按照鐵路總公司提出的分類推進土地綜合利用開發、編制滾動規劃、逐年調整完善的部署和要求，編制了“昆明鐵路局既有土地綜合開發利用三年規劃(草案)”，對路局既有土地綜合開發利用三年規劃及2014年度計劃實施項目實行了滾動調整修編工作：路局2014年結轉、在建項目計劃調整為6項，2014年擬建項目8項，2015年規劃研究項目6項，2016年規劃研究項目4項。

　　昆明鐵路局并于2014年一季度內組織對管內既有、新增鐵路用地重新進行了梳理和摸底調查，對全局可供開發利用的鐵路地塊重新組織了規劃與方案細化研究，主要思路是對既有土地資產清查、評估、摸底情況，進行綜合經營開發；對新建鐵路建設項目沿線土地勘察情況，同步規劃建設商業設施。比如，昆明鐵路局計劃利用既有米軌蒙自站站場片區約50畝土地，按照蒙自市城市規劃進行綜合開發前期工作；根據蒙自城市發展規劃及建議，結合路局生產生活設施建設需要，開展蒙自準軌客站新征的400畝土地置換米軌雨過鋪—蒙自線路區間867畝工作。

　　另外，昆明鐵路局的部分站段和非運輸企業積極利用河口、雨過鋪、鄢棚、個舊、石屏等站閑置的站房、場地和設施，進行租賃、倉儲、旅游開發和住宅項目的探索。

　　《經濟參考報》記者獲悉，中國鐵路總公司層面組織指導鐵路局和項目業主單位編制了18個新、改(擴)建項目的綜合經營開發方案，推動龍巖站北站房綜合體、海南環島鐵路土地綜合經營開發、昆明米軌保護與開發、川黔線尊一段外遷東移工程等一批重點項目前期工作與商業策劃。

　　未來將建鐵路城鎮綜合體

　　國發33號文件等對鐵路既有土地和新鮮建設新增土地的綜合經營開發分別提出了明確的支持政策，即，要在國家政策的指引下，分類組織土地綜合經營開發。

　　彭開宙表示，對于新建鐵路土地綜合經營開發，要以支持鐵路建設和持續運營為依據，充分運用國家支持政策，以編制土地綜合開發規劃、組織投資開發為主要內容，開展各項工作。

　　第一，抓好土地綜合開發規劃編制，確定開發用地規模和利用政策。綜合開發規劃要以車站及其周邊土地和鐵路沿線土地為主要范圍，其主要內容包括投資規模、效益分析、開發時序、土地規模、土地供應政策等要素。要以新建鐵路項目財務收支平衡為條件，爭取地方在城市規劃、土地利用規劃、土地規模及其利用政策上給予支持，以協議約定用地規模和供應方式以及城市規劃、土地利用規劃等支持條件。

　　第二，運用支持政策，組織鐵路城鎮綜合體投資建設、開發運營，最大限度地取得土地增值收益和投資開發收益。

　　“當地政府可以和鐵路企業商量，這個地方是否設一個站，鐵路公司可以策劃，把站和周邊物業全部綜合起來，我們起了一個名字叫鐵路城鎮綜合體。大家互相之間也沒有多大的競爭，會是良性的。”國土資源部一位官員曾在內部會議上表示。

　　據悉，湖北省已經出臺了《關于加強武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開發的意見》，按照一站一城模式，規劃了35個小城鎮，預設通過沿線城鎮土地開發，推進城鎮化的同時，也彌補運營虧損。

　　第三，鐵路局、項目法人(籌備組)要按照總公司的部署和要求，組織新站區、沿線資源與市場調查，分析投資與開發機會，合理選擇開發項目，開展綜合經營開發規劃方案編制。

　　今年年初，國家發改委批準了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報告、青島至連云港鐵路可行性研究報告、杭州至黃山鐵路可行性研究報告、哈爾濱至牡丹江鐵路客運專線項目建議書，對這四個項目都要求它們結合沿線城市總體規劃，推進鐵路客站及周邊用地一體規劃和綜合開發。

　　杭黃鐵路公司籌備組綜合部副部長馬紹貴表示，新建杭黃鐵路，在建設開工前期按照“以地養路”、“以地補路”的要求，將沿線開發規模分為紅線內開發用地規模和紅線外開發用地規模，在此基礎上，以各站場為中心、半徑800至1000米范圍內尚未劃撥、出讓的國有土地一級其他適合開發建設的土地作為開發備選用地，提出鐵路綜合開發方案。

　　馬紹貴稱，在沿線和城區城區一定數量的具有商業價值的用地，與地方政府簽訂協議，通過土地招拍掛、出讓金返還方式獲得商業用地，落實用地資源。通過推進鐵路沿線的場站綜合開發，盤活鐵路沿線土地，尤其是鐵路站點附近的土地資源，爭取以劃撥方式取得大量土地用地資源。

　　彭開宙稱，既有土地綜合經營開發要充分利用授權經營、創新節地技術、適度提高開發強度等政策，按照市場化、集約化原則，依法合規組織實施。要充分利用既有線改線、場站千億等機會，組織盤活利用和綜合開發。對既有零散土地，采取整合置換或收購周邊其他國有建設用地的手段，組織集中開發。要從土地分布區委、增值空間，統籌處理保障房建設與商業地產開發的關系，提高土地利用價值。

　　中國鐵路總公司要求，各鐵路局要集中技術、人才、資金力量，優化重組整合地產置業企業，原則上一個鐵路局僅保留一個地產置業企業，有條件的可組建地產置業集團公司，鐵路局管轄范圍內涉及多個省份的，可以根據當地政策、資源條件、項目實際情況，分省、自治區、直轄市設立子(分)公司或項目公司(部)。要結合土地資源開發和企業重組整合，形成資源聚集效應和產業關聯效應，帶動建筑施工、物業管理等其他相關產業發展，培育新的經濟增長點。總公司搭建全路性綜合經營開發與區域性合作平臺，在技術、人才、資金等方面為各局地產置業企業提供支持，打造全路地產置業品牌。

　　鐵路土地綜合開發仍存路障

　　目前，上至中國鐵路總公司下至各地方鐵路局對鐵路土地綜合開發都是摩拳擦掌、躍躍欲試，然而，在具體項目推進過程中，也面臨著亟待解決的問題。最大的問題是，在開發利用過程中，劃撥用地用途改變、土地規劃調整等問題如何解決。

　　業內人士向《經濟參考報》記者表示，國發33號文件涉及的土地授權經營等相關細化辦法尚未頒布，目前土地開發項目仍然執行國家既有土地管理辦法，給開發工作帶來一定困難。

　　北京交通大學教授趙堅表示，借鑒國外的經驗，城際鐵路的建設可以與沿線房地產的開發結合起來，但是目前我國城際鐵路推行的土地開發模式尤其是在火車站附近進行高密度開發將面臨一些挑戰。

　　他指出，土地的管理是歸國土部門來管，城市的建設是歸建設部門來管，建設部門和規劃部門對城市有一個整體規劃，城市規劃若不調整的話，火車站附近要進行高密度的開發很難進行。另外，按照國土部門的規定，交通用地不能用于商業用地，這些政策都要調整。

　　國發33號文件鼓勵社會資本投資建設鐵路，鼓勵土地綜合利用開發，但有開發商表示，雖然看好鐵路市場，也十分有積極性，但是感覺不知從何處下手，并心存擔憂。

　　“軌道交通上面如何市場化，怎么利用市場化的機制修路、修站點，這是我們企業在想的。我們準備積極參與這個事，但這不是我說參與就讓我參與的，我要修條路都不知道找誰批。”某國內排名前四位的著名房企負責人表示，有一種輿論認為，企業在這種事里應該往后站，不應該往前站，尤其是房地產企業，往前一站就被認為要在里面謀取私利。

　　消息人士透露，國務院已經同意了發改委牽頭制定的鐵路土地綜合開發方案，最快將于5月底出臺。這個方案將會解決跨區域的問題，解決哪些事情應由政府包辦的問題，并且形成了一個機制。對政府和市場的關系也會有戰略性考慮。記者 張彬 王文志 侯文坤 朱峰